Панорама инстанций имперской администрации в польских провинциях была бы неполной, если бы мы не упомянули местные административные структуры. В сельских районах в ходе реформ 1864 года были созданы органы самоуправления на уровне гмины. Собрания жителей гмины вел ее избранный глава – войт, выполнявший в данном поселении низовые полицейские, административные и правовые функции213. Таким образом, в селах существовали по крайней мере рудиментарные структуры самоуправления, которые активизировались прежде всего во время революции 1905–1906 годов. В более же спокойные времена возможности у войтов были крайне ограниченны и строго контролировались российскими чиновниками.

Города в Привислинском крае, напротив, были полностью лишены возможности создавать выборные органы самоуправления. Крупные городские центры управлялись магистратом, назначаемым министром внутренних дел. В губернских городах магистрат подчинялся местному губернатору, который регулярно и глубоко вмешивался в дела муниципального управления. Неким исключением были магистрат и городской президент Варшавы: несмотря на формальную зависимость от Министерства внутренних дел и генерал-губернатора, Варшавский магистрат все же отличался большей самостоятельностью. В его ведении находился крупный и постоянно растущий бюджет города, и решения магистрата по проектам городского развития имели для Варшавы большое значение214. Некоторые варшавские президенты интерпретировали свою роль как весьма активную.

Муниципальная администрация до 1915 года неизменно назначалась государством: все проекты, направленные на учреждение выборных органов городского самоуправления в привислинских губерниях, были размолоты в жерновах конфликтов между заинтересованными сторонами. После 1911 года соответствующие законопроекты так долго курсировали между Думой, Государственным советом, а также их специальными комиссиями, что в конечном счете понадобилось чрезвычайное распоряжение царя в соответствии с параграфом 87, вводившее в марте 1915 года в Царстве Польском городские думы с ограниченными полномочиями. Однако это распоряжение не возымело практического действия, поскольку спустя всего несколько месяцев Варшава была занята германскими войсками.

В целом система, постепенно установленная в Привислинском крае за первые два десятилетия после Январского восстания 1863 года, оказалась удивительно стабильной. Несколько формальных изменений, таких как замена наместника генерал-губернатором, не повлияли на административную практику, как не повлияли на нее и постепенные сдвиги баланса власти, в ходе которых центральные министерства с 1890‐х годов приобретали все большее значение в ущерб власти местных губернаторов. Сильное положение варшавского генерал-губернатора значительно смягчало данный процесс. Это относится и к произошедшим после 1905–1906 годов изменениям в политической системе России, вызванным Манифестом 17 октября. Поскольку все проекты, направленные на установление более широкой культурной автономии, потерпели такую же неудачу (или их рассмотрение было затянуто до бесконечности), как и проекты создания органов самоуправления, система, сложившаяся после Январского восстания, до конца российского владычества в Привислинском крае оставалась в основном без изменений. Демонтаж в 1915 году этих структур, созданных в 1860–1870‐е, был вызван внешними причинами – войной и вторжением германских войск.

В системе управления Царством Польским в период после Январского восстания наместник или генерал-губернатор был главным царским представителем в Привислинском крае. Хотя он действовал в поле сил, в котором акторы, находившиеся в далеком Петербурге, или другие местные инстанции имели весомый голос, его убеждения касательно целесообразности той или иной политики, его интерпретация собственных должностных обязанностей, а также его предпочтения в области политико-коммуникативного стиля оказывали определяющее влияние на отношения между имперской администрацией и населением в Царстве Польском. В административной структуре, которая была в огромной мере адаптирована к личности генерал-губернатора и открывала ему значительные возможности для самостоятельного действия, очень большое значение имело то, кого именно царь направлял своим представителем в Варшаву. Генерал-губернаторы оставались на посту поразительно долго, зачастую целое десятилетие, поэтому каждый из них накладывал свой заметный индивидуальный отпечаток на конкретный облик петербургского владычества над Польшей. От тех, кто был представителем императора на Висле, в большой мере зависела интенсивность конфликтов между местным населением и имперскими властями, а также возможность реформ и сотрудничества. Поэтому нельзя не задаться вопросом о том, какими управленческими концепциями, какими представлениями об империи в целом и, следовательно, какими мыслительными категориями руководствовался тот или иной генерал-губернатор. Ответы на этот вопрос будут даны в представленных ниже портретах царских наместников и генерал-губернаторов Привислинского края.

Первый длительный период истории российского владычества в Польше после Январского восстания нес на себе отпечаток личности наместника Федора Федоровича Берга, а затем – сменившего его генерал-губернатора Павла Евстафьевича Коцебу. На время службы Берга – одиннадцать лет, с 1863 по 1874 год, – пришлось большинство упомянутых выше административных нововведений, которые определили новую структуру управления Царством Польским215. Некоторые более поздние меры, направленные на сглаживание польских «особенностей», были инициированы или осуществлены генерал-губернатором Коцебу. Например, к периоду его полномочий, продолжавшемуся до 1880 года, относится ликвидация греко-католической (униатской) епархии в Хелме, означавшая конец институционального существования униатской церкви в Российской империи. Коцебу также предпринимал усилия по насаждению русского языка «в качестве государственного» в начальных школах Привислинского края и препятствовал введению избранных глав городских гмин в польских провинциях216.

Тем не менее именно в правление Коцебу произошло первое послабление в имперской административной политике: спустя десятилетие после подавления Январского восстания власть Петербурга была достаточно прочна, чтобы пойти на определенные уступки общественности Привислинского края. Поэтому Варшавский цензурный комитет разрешил такую публицистическую деятельность, в ходе которой молодое поколение польских позитивистов обнародовало свои позиции, сформировавшиеся под влиянием идей Огюста Конта. В подъеме этого, так называемого варшавского позитивизма, ставшего определяющим признаком интеллектуальной жизни города в 1870–1880‐х годах, косвенно отражался отказ от государственной политики, направленной прежде всего на подавление восстания, на репрессии и административное нивелирование польских провинций. Только в условиях, когда российское правление воспринималось как менее гнетущее, позитивистская концепция «работы у основ» (praca u podstaw) могла показаться достаточно привлекательной. Ориентация позитивистов на развитие нации, реализуемое в области культуры, экономики и техники, была совместима с отсутствием у этой нации собственного государства, но для того, чтобы начать осуществление подобной программы, требовалась ситуация стабильности, не воспринимаемой преимущественно как угнетение.

То, что осторожно стало заявлять о себе при генерал-губернаторе Коцебу, подтвердилось при его преемнике – Петре Павловиче Альбединском. С приходом Альбединского в 1880 году на должность генерал-губернатора для польского общества начались «годы надежды»217. Как и его предшественники, Альбединский до этого назначения приобрел репутацию эксперта по периферийным районам империи: с 1866 по 1870 год занимал пост генерал-губернатора Лифляндии, Эстляндии и Курляндии, а затем в том же качестве служил в северо-западных губерниях. В недавних исследованиях подчеркивается, что Альбединский, по крайней мере в прибалтийский период, проводил линию, благоприятствующую местным интересам218.