Задача поиска оптимальной формы политико-территориального устройства России была актуальной практически на протяжении всей истории существования страны. Это обусловлено разнородным составом населения, огромной и разнообразной территорией, а также экономическими соображениями. История показала, что требованиям организации российской государственности соответствует именно федеративная форма государственного устройства.

Существующая модель федеративных отношений сформировалась после распада Советского Союза и во многом восприняла структуру Российской социалистической федеративной советской республики (РСФСР). Таким образом, рассматривать историю федерализма в России, необходимо начиная с момента образования РСФСР.

За период своего существования федеративные отношения претерпели значительные изменения, затронувшие статус субъектов федерации, систему органов власти на уровне субъектов федерации, их структуру и распределение полномочий между различными уровнями власти.

Многие вопросы остаются неразрешенными и на сегодняшний день, что требует постоянного поиска новых путей их решения. Весь комплекс стоящих перед Российской Федерацией экономических и политических задач вызывает необходимость повышения эффективности федеративных отношений. Прежде всего, это делает необходимым стимулировать активность региональной системы власти по решению экономических, политических и социальных задач.

Настоящее учебное пособие имеет своей целью конституционно-правовой анализ существующей федеративной системы Российской Федерации с учетом последних изменений законодательства. Эти изменения стали значительными за последние годы. Например, существенно изменился порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Так, от процедуры их избрания был осуществлен переход к фактическому назначению Президентом Российской Федерации. В настоящее время ввиду недостаточной эффективности такого порядка снова внесены изменения, устанавливающие выборный порядок наделения полномочий глав субъектов Российской Федерации.

По теме настоящей работы существует множество учебных, научных произведений, диссертаций, которые были использованы при ее написании. Однако высокий темп правовых отношений, постоянно меняющееся законодательство в сфере регулирования федеративных отношений ведет к быстрой утрате их актуальности. Это ставит задачи оперативного осмысления и обобщения происходящих нововведений и практических аспектов их реализации, что и стало причиной написания данного учебного пособия.

Основное место в предлагаемом учебном пособии уделено анализу и обобщению нормативного материала, что преследует учебные цели и будет полезно студентам, аспирантам и преподавателям высших учебных заведений. В то же время в работе содержится значительное количество авторских комментариев к тем или иным положениям, что имеет некоторую научную ценность предлагаемого произведения и может быть использовано при написании научных статей и монографий. Учебное пособие может быть использовано для преподавания в рамках самостоятельного курса, так и в качестве дополнительной литературы к курсу конституционного права Российской Федерации.

Первая глава работы посвящена осмыслению идеи федерализма, его истории развития и реализации в России. Вторая глава преследует цели рассмотрения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, различия в статусах отдельных видов субъектов Российской Федерации, а также порядка образования новых субъектов Российской Федерации. Третья глава посвящена функциональным особенностям российского федерализма, а именно распределению осуществляемых полномочий, организации власти на уровне субъектов Российской Федерации, а также системе регулирования федеративных отношений в лице полномочных представителей Президента Российской Федерации в Федеральных округах.

Государственная власть в юридическом аспекте предстает в виде определенной системы государственных органов, которые организованы как по отраслевому, так и по территориальному принципу. Территориальная организация публичной власти получила название формы государственного устройства, которая определяет модель, при которой отдельные территориально обособленные единицы государства составляют единую систему.

В науке и практике внутригосударственных отношений выделяют две основные модели территориальной организации государственной власти, или формы государственного устройства: унитарную и федеративную. Та или иная форма устанавливается в зависимости от ряда факторов, в том числе размера территории государства, национального состава населения, географических особенностей и т.п. При этом, нужно отметить, что определенное политико-территориальное деление складывается как в ходе естественного исторического процесса, так и формируется искусственно, исходя из интересов развития единого государства.

Унитаризм является классической формой организации государства и, говоря о государстве как политико-правовом институте, мы, прежде всего, имеем ввиду унитарное государство, т.к. оно наиболее полно отражает характеристики государства. Здесь, как правило, территориальные единицы не наделены какой-либо степенью самостоятельности и иерархически выстроенная система государственных органов выражает верховную власть на всех уровнях управления.

Федерализм, по своей сути, является альтернативой унитаризму и, с одной стороны, не разрушает институт государства, а с другой – удовлетворяет интересы стремящихся к самостоятельности субъектов. Это и обусловило широкое распространение идей федерализма и реализации их на практике.

Современная Россия берет начало с момента провозглашения суверенитета Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) в Декларации от 12 июня 1990 г. Фактически новое государство унаследовало федеративную форму правления от РСФСР как части Советского Союза. Конституцией Российской Федерации 1993 года окончательно закреплено и урегулировано федеративное устройство России, которое в такой форме существует до настоящего времени, поэтому федерализм является важнейшей и определяющей характеристикой Российской Федерации.

Федеральная модель организации власти имеет ряд преимуществ по сравнению с унитарной формой. Федерация способствует снятию противоречий и предотвращению конфликтов, сглаживанию сепаратистских процессов, а также ведет к большей политической, экономической, правовой активности ее субъектов. Федеративная модель позволяет учитывать особенности населения отдельных территорий, их культурные традиции, особенности хозяйствования и образа жизни.

Государственное управление в современном мире представляет собой сложный и бюрократизированный процесс. Большой объем информационных потоков, связанных с принятием и исполнением решений по различным вопросам государственной жизни, в федеративной системе распределяется между различными уровнями власти и это позволяет оптимизировать процесс реализации властных предписаний. Власти на местах быстрее федерального центра реагируют на интересы и потребности населения данной территории и принимают более приемлемые для населения региона решения. Федерация, таким образом, является более рациональной и гибкой системой.

Сама идея федеративной организации государственной власти далеко не нова. Идея децентрализации в управлении государством, как главной мысли федерализма, появилась давно и встречается даже в трудах древнегреческих мыслителей, но своего расцвета эта концепция получила в период Нового времени.

Родоначальником теории федерализма традиционно считается Иоханнес Альтузиус (1562 – 1638), разработавший федеральную теорию народного суверенитета на основе принципа союза, или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами – начиная с семьи вплоть до государства¹.