Наибольшего развития федерализм получил в трудах американских федералистов. Алексис де Токвиль еще в ХIХ в. писал: «Именно для того, чтобы соединить воедино те преимущества, которыми обладают как большие, так и маленькие страны, и была создана федеративная система… В крупных странах с централизованной властью законодатель вынужден придавать законам единообразный характер, который не отражает разнообразия местных условий и обычаев: не будучи осведомлен в частностях, он может исходить лишь из самых общих правил. В этих обстоятельствах людям приходится по необходимости приспосабливаться к законам, потому что сами законы совершенно не учитывают потребностей и обычаев людей, что является важной причиной беспорядков и всяческих неприятностей. Подобных несуразиц не существует в странах с федеративным устройством: конгресс принимает основные законы, регулирующие жизнь общества, а местные законодатели занимаются ею в деталях»2.
В процессе распространения федеративных систем выделяют три периода (волны)3. Первая волна образовалась с возникновением западноевропейских национальных государств, по мере объединения городов, государств и регионов в более крупные коалиции. Эту объединительную форму федерализма представляют США (1787), Швейцария (1848), Канада (1867), Германия (1870), Бразилия (1891), Австралия (1901), Австрия (1910).
Вторая волна последовала за деколонизацией периода окончания II мировой войны. Вновь созданным государствам пришлось решать проблему несоответствия между административными границами, установленными колониальными властями, с одной стороны, и ранее сложившимися этническими, языковыми и религиозными сообществами, с другой. В этом случае федерализм обеспечил возможность компромисса, позволяя создавать новые государства с учетом внутреннего разнообразия. Примерами этой попытки связать воедино разные нации стали Индонезия (1945–49), Малайя (1948), Индия (1950), Пакистан (1956), Нигерия (1954), Французская Западная Африка и Федерация Мали (1959), Малайзия (1963).
Третья волна имела более обширную географию и другую смысловую нагрузку. Начавшись в середине 1970-х гг., она, прежде всего, заключалась в деволюции внутри существующих национальных государств. Центральные правительства передали большую часть полномочий на региональный и местный уровень и признали особый политический и экономический статус отдельных регионов и групп населения. Примером этого являются передача полномочий и признание особого статуса Квебека и Северных Территорий в Канаде; федерализация прежде унитарных государств Бельгии и Испании; децентрализация экономической и социальной политики во многих других случаях.
Сам термин «федерализм» заслуживает отдельного рассмотрения, так как употребляется учеными и государственными деятелями для обозначения несколько отличающихся явлений.
Большой юридический словарь предлагает следующие понятия федерализма: 1) одна из двух форм территориальной организации государства, предполагающая его сложный, союзный характер; 2) с 1992 г. – одна из основ конституционного строя Российской Федерации, основополагающий принцип государственно-территориального устройства Российской Федерации, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации; 3) политическое движение за федеративное устройство4.
Ф.Ф. Конев указывает, что термин «федерализм» означает объединение, соединение. Государственный федерализм, по его мнению, предполагает объединение политико-территориальных единиц (образований) в единое государство5.
Другие определяют федерализм как: «принцип, концепция, парадигма, режим государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях»6.
Предложенные варианты значений федерализма отражают отдельные аспекты его проявления. Сам федерализм, по нашему мнению, нельзя сводить к каким либо формальным конструкциям, категориям и тем более выделять многообразные смыслы его понимания.
Относительно расхождения взглядов на сущность федерализма Даниэл Элазар предложил следующие причины7.
1. Федерализм одновременно относится к структуре и функционированию государственной власти. С одной стороны, федерализм понимается как форма государственного устройства, а с другой – как практика реализации определенных идей в сфере государственного устройства; причем совокупность данных идей также называют федерализмом.
2. Федерализм содействует сохранению как единства, так и разнообразия общественных структур. Данная причина связана с разнообразным пониманием роли федерализма как интеграционного и дезинтеграционного элемента в государстве и обществе.
3. Федерализм включает действие как политических, так и социальных факторов. Федерализм обусловлен действием также ряда иных факторов: экономического, идеологического и др.
4. Федерализм связывает воедино как цели, так и средства их достижения. Федерализм самодостаточен. Целью и средством федерализма не может быть унитаризм либо сепаратизм; они исключаются федерализмом.
5. Федерализм связывает эти цели как с развитием страны, так и глобальными проблемами мирового развития. В настоящее время можно говорить о глобальном масштабе идей федерализма, о его большом будущем. Федерализм предназначен для использования в качестве средства объединения в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации власти. Федерализм как принцип ушел далеко за рамки применения его только во внутригосударственных отношениях.
6. Федерализм постоянно меняет формы своей политической организации. Он предстает зачастую в столь разнообразных формах, что с трудом может быть идентифицирован среди них.
М.В. Глигич-Золотарева определяет федерализм как совокупность цивилизационных, политико-правовых, бюджетно-экономических, историко-социологических, социально-культурных, духовно-нравственных параметров федеративного государства, имеющего основные базовые составляющие: во-первых – собственно государство с отграниченной территорией, своим населением и публичной властью; во-вторых – особый способ построения государства; в-третьих – особого рода отношения, возникающие при осуществлении государственной власти8.
Федерализм, на наш взгляд, это, прежде всего, идея об организации власти в государстве, основанная на относительном политико-территориальном обособлении его частей. Исходя из этой идеи, формируются отдельные модели организации власти, учитывая особенности конкретного государства.
Федерация как форма государственного устройства также является проекцией идеи федерализма, ее формализация. Структурные элементы федерации, ее субъекты, органы власти различных уровней, а также отношения между ними составляют содержание федерализма.
Здесь нужно оговориться, что выделение федерации как формы государственного устройства является достаточно условным, поэтому понимать федерализм как феномен, характерный только для тех государств, которые по форме правления являются федерациями не совсем правомерно. Децентрализация в некоторых унитарных по форме государствах (Италия, Испания и др.) во многом связана с реализацией идеи федерализма. В тоже время, некоторые федеративные государства по степени централизации могут превосходить отдельные унитарные государства. Тем не менее, для исследования федерализма наиболее правильным является рассмотрение принципов организации государственной власти в федеративных государствах. Здесь наиболее четко можно проследить связь формальных основ федерации и идеи федерализма как таковой.
