Предложения, изложенные в этом разделе, основаны на достаточно большом опыте автора в разработке проектов федеральных целевых программ, в первую очередь в качестве руководителя коллектива по подготовке проекта целевой программы «Развитие базы гарантированного зернового производства в Алтайском крае и создание рынка зерна Сибири и Дальнего Востока в 1996–2001 годах», которая разрабатывалась в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1995 года N 260. Равным образом использован опыт подготовки методологических основ разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации и результатов их реализации по заказам Министерства экономического развития Российской Федерации в 2012–2017 годы.

Предлагаемая монография – это не только одно из многочисленных научных исследований проблематики национальной продовольственной безопасности, но и попытка обоснования необходимых практических шагов по ее обеспечению – в надежде, что хотя бы незначительная часть их будет реализована и принесет положительные эффекты. В любом случае предлагаемый понятийный аппарат и рекомендации создают широкое поле для обсуждения и поиска рациональной и эффективной национальной продовольственной стратегии.

Благодарю мою жену Светлану Ивановну Гумерову за каждодневную поддержку и конкретную помощь в обработке статистических данных и проведении прогнозно-аналитических расчетов.

Буду признателен за любые критические научные суждения и конструктивные предложения.

Продовольственная безопасность – сложный, многокомпонентный феномен, обладающий множественными характеристиками и потому достаточно сложно идентифицируемый. В одном из исследований 1999 года упомянуто примерно 200 определений продовольственной безопасности и 450 ее индикаторов[4]. Раннее определение Дж. Конуэя и Е. Барбера, ставшее классическим, характеризует продовольственную безопасность как обеспечение гарантированного «доступа всех жителей и в любое время к продовольствию в количестве, необходимом для активной здоровой жизни»[5], подчеркивая тем самым связь продовольственной безопасности с обеспечением первичных потребностей индивида.

Отечественные источники содержат достаточно противоречивые трактовки продовольственной безопасности, акцентирующие внимание на том или ином ее атрибутивном признаке, который, в свою очередь, выступает критерием продовольственной безопасности. В качестве таковых выделяются: обеспечение равного доступа к продовольственным ресурсам необходимого объема и качества, устойчивость продовольственного обеспечения (при этом в понятие устойчивости может вкладываться разное содержание), конкурентоспособность отечественной продовольственной системы или продукции, способность национальной продовольственной системы нейтрализовать внешние шоки и функционировать в автономном режиме и другие. Так, Д.Ф. Вермель обращает особое внимание на устойчивость продовольственного обеспечения по отношению к факторам внешнего и внутреннего воздействия, при этом в качестве объекта возможного воздействия выступает продовольственное обеспечение: «Под продовольственной безопасностью в наиболее распространенной трактовке понимается устойчивое к отрицательным внутренним и внешним воздействиям обеспечение всех слоев населения страны продовольствием в необходимом количестве, ассортименте и качестве[6]». Авторы коллективного исследования «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» пишут: «Продовольственная безопасность Российской Федерации и ее регионов рассматривается как способность государства гарантировать удовлетворение потребностей в продовольствии на уровне, при котором обеспечивается нормальная жизнедеятельность населения»[7].

В большинстве современных публикаций подчеркивается многокомпонентное содержание продовольственной безопасности, подлежащее поэлементному структурированию и анализу. При этом, как правило, в качестве одного из конституирующих признаков выделяется самообеспеченность основными продуктами питания. «…Под продовольственной безопасностью, – указывают В.С. Балабанов и Е.Н. Борисенко, – подразумевается не только гарантированный доступ всех жителей страны к продовольствию, но и способность государства обеспечить продуктами питания текущие и чрезвычайные потребности за счет собственных ресурсов. Сейчас такая способность многими странами утеряна. Все это не только обостряет процессы развития, но и создает серьезные угрозы текущим и стратегическим перспективам, подрывая при этом национальные интересы государства»[8]. С. Тимофеев пишет: «Стратегической целью продовольственной безопасности является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутренних источников продовольственных ресурсов»[9]. Схожую позицию высказывают А. Кравченко и Ю. Хлыстун: «Национальная продовольственная безопасность представляет собой систему, поддерживающую процесс жизнеобеспечения, имея при этом в виду возможную надежность снабжения из внешних источников, тем не менее базирующуюся на концепции самообеспечения основными видами продовольствия»[10].

Некоторые авторы предлагают расширительную трактовку продовольственной безопасности, включая в нее понятие качества и безопасности пищевых продуктов. Так, С. Руденко пишет: «Если говорить о сути дела, то следует выделить две ее составляющие: во-первых, это обеспечение за счет собственного производства основными видами продовольствия, его физической и экономической доступности для любого человека в соответствии с рациональными нормами здорового питания в объемах, достаточных для поддержания активной жизни, и, во-вторых, это высокое качество и безопасность потребляемых продуктов питания»[11]. По мнению Н. Соболева, продовольственная безопасность «охватывает по сути три важнейшие функции исполнительной и законодательной власти, бизнеса и общества, а именно: первая – обеспечение продовольственной безопасности населения страны, т. е. создание условий для производства отечественного продовольствия в достаточных объемах, контроль качества пищи, обеспечение физической и экономической доступности продуктов питания; вторая – обеспечение продовольственной независимости национального хозяйства и государства в целом, т. е. использование механизмов критериального регулирования объемов импорта-экспорта продовольствия, формирования государственных страховых продовольственных ресурсов на федеральном и региональном уровнях, построение системной инфраструктуры продовольственных рынков; третья – создание институциональной среды, обеспечивающей качество жизни и здоровье населения на основе науки о здоровом питании, т. е. внедрение в практику знаний об оптимальном питании и здоровом образе жизни»[12]. Е. Антамошкина считает, что понятие продовольственной безопасности раскрывается через следующие 4 критерия: 1) самообеспеченность страны продовольствием; 2) физическая доступность продуктов питания для потребителей, т. е. наличие продуктов питания на всей территории страны в каждый момент времени и в необходимом ассортименте; 3) экономическая доступность продовольственной продукции, состоящая в том, что уровень доходов независимо от социального статуса населения позволяет ему приобретать продукты питания, по крайней мере на минимальном уровне потребления; 4) безопасность продовольствия для потребителей, т. е. возможность предотвращения производства, реализации и потребления некачественных пищевых продуктов, которые могут нанести вред здоровью населения[13]. Однако для безопасности пищевых продуктов в англоязычной литературе используется другой термин – food safety, и соответствующие требования к безопасности продукции и производственных процессов в сельском хозяйстве и перерабатывающей промышленности регулируются специальными законодательными и нормативными актами. На международном уровне вопросы безопасности сельскохозяйственной продукции регулируются, в частности, Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО и Кодексом Алиментариус (Codex Alimentarius, Пищевой Кодекс) – сводом пищевых международных стандартов, принятых Международной комиссией ФАО/ВОЗ по внедрению кодекса стандартов и правил по пищевым продуктам и охватывающих широкий спектр продуктов питания.