3. Выяснение при мобилизации личного состава имеющих право на призрение возлагалось в сельской местности на избираемые уездные попечительства, в случае их «неизбрания» – на волостных старшин. В городах – на городские управы или особые городские попечительства. Если призывник был из «казенного» учреждения, то за ним могла быть сохранена заработная плата при условии отказа от «пайка». Точная стоимость пайка рассчитывалась губернским или областным присутствием при участии управляющих казенной и контрольной палатами или их заместителями. По закону впервые стоимость пайка определялась в начале войны, а затем пересматривалась 1 сентября каждого года и «при всяком существенном изменении цен продуктов», «дабы при подъеме цен не поставить нуждающихся в явно затруднительное положение». Если население города было свыше 75 тыс. человек, то в нем учреждалось особое присутствие по призрению семейств нижних воинских чинов, которое занималось расчетом пайков и их выплатой. Контроль за выплатой пособий возлагался на губернаторов и градоначальников. Выдаваться пайки должны были так: в городах – за один месяц вперед, в сельской местности – 4 раза в год: в марте, июне, сентябре и декабре. Введение закона в жизнь предполагало обследование личного состава семей на местах, что должны были осуществлять избираемые попечительства: в деревнях – волостные, гминные, станичные, сельские; в городах – городские управы. По решению городских дум в случае необходимости создавались особые исполнительные комиссии или городские попечительства. Создание института попечительства деятели сферы общественной помощи считали особенно важным, так как это могло стать основой для дальнейшего развития попечения33.

Значение данного закона по сравнению с законами и правилами, действовавшими до его введения, было большим. Он расценивался общественностью как признак правового прогресса, как вид социально-страхового законодательства. Попечение по закону 1912 г. означало, по сути, государственное призрение, оказание помощи вне зависимости от материального положения семьи. Организация обследования семей призванных изымалась у уездных земств и передавалась в нововведенные волостные попечительства, избранные на волостных сходах. Реформа была направлена на организацию бессословных волостных попечительств, в работе которых мог принять участие любой человек, проживающий в данном районе, независимо от пола и сословия. Реформа задумывалась на основе удачного опыта организации и деятельности подобных попечительств во время Русско-японской войны в Полтавской и Тобольской губерниях. Попечительства в этих районах, кроме обследования положения семей и распределения пособий, производили сбор пожертвований и распределяли их между особо нуждающимися. Японский ученый К. Мацузато предположил, что, видимо, в конце своей жизни П. А. Столыпин был намерен, руководствуясь своей идеей строительства государства, способного выдержать мировую войну, создать заменитель волостных земств, введение которых затормозилось. В представлении правительства Государственной думе объяснялось, что

Городские попечительства по призрению бедных проявили себя успешно в период Русско-японской войны в Москве, Риге, Троицке35.

Поскольку социальное попечение строилось в конце XIX – начале ХХ в. значительной частью на основе благотворительности, реализуемой через общественную инициативу, рассмотрим правовую основу деятельности благотворительных обществ и организаций.

На волне реформ 1860–1870-х гг. появилась масса благотворительных организаций, деятельность которых строилась на основе Устава об общественном призрении издания 1857 г. В 1892 г. принято новое издание. Согласно этому документу, благотворительные общества находились в ведении и под наблюдением МВД и учреждались с разрешения императора. Учреждение же обществ «для взаимного вспомоществования или с другой благотворительной и общеполезной целью предоставлено было министру внутренних дел, по соглашению с подлежащими ведомствами»36. Таким образом, устав не совсем четко фиксировал процесс легализации благотворительных обществ.

Зато законодатель четко обозначил необходимые финансовые условия для организации обществ. Ст. 442 говорила о том, что ни одно из благотворительных заведений «не было дозволяемо к открытию, пока оно не будет иметь всех средств, необходимых для его содержания». Оно должно было быть обеспечено взносом капитальной суммы, ежегодные проценты от которой соответствовали сумме годовых трат37. Это положение, безусловно, носило гуманный характер. Благотворительных порывов и средств порой хватало лишь на учреждение какого-либо заведения, а нужно было регулярное финансирование попечительских заведений или программ. При несоблюдении указанных условий сироты, больные, старики могли через короткое время оказаться на улице.

Сердцевиной законодательства, регулирующего сферу реализации благотворительных начинаний, Г. Н. Ульянова указала область правоотношений между благотворителем и неким юридическим лицом (чаще всего общественной организацией), которое реализовывало акт распоряжения благотворителя38. Устав о пошлинах (издание 1893 г.) освобождал от пошлин имущество, поступающее в пользу благотворительных организаций. От пошлин освобождались также «земские учреждения и городские общественные управления по делам о приобретении имуществ для подведомственных им благотворительных заведений и заведений общественного призрения». Но осложняло работу в сфере социальной помощи то, что освобождение от пошлин не распространялось на принимаемые капиталы и недвижимость для вновь устраиваемых благотворительных заведений, если завещания или распоряжения не направлялись конкретному заведению. Органам местного самоуправления приходилось уплачивать пошлины (до 12 %) на переходящее по дарственной имущество или наследство39.

С 1896 г. начал вводиться порядок регистрации благотворительных организаций, по которому разрешение на открытие благотворительных обществ, принимавших нормальные или примерные уставы, давала местная администрация (генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники). Решениями от 29 апреля 1897 г. и 15 июня 1898 г. министр внутренних дел утвердил правила и распоряжения о «предоставлении уставов»40. В каждом случае необходимо было лишь сообщать в МВД о создании общества с приложением пяти копий его устава. Таким образом, осуществлялся явочно-нормативный (административный) порядок. Еще один способ регулирования деятельности благотворительных организаций – циркулярные «рекомендации» МВД. Они создавались на основе проработок вопросов внутри правительства. После Положения Комитета министров от 29 января 1893 г., где было зафиксировано создание городских попечительств для помощи беднейшим жителям по внутригородским округам, циркуляр МВД 31 марта 1899 г. рекомендовал распространение опыта деятельности участковых попечительств в Москве другим городам41.

За короткий срок издано большое количество «нормальных», «образцовых» и «примерных» (в последних некоторые части носили факультативный характер) уставов. В них строго оговаривалось членство, средства, управление и ревизии благотворительных обществ и учреждений. Нормальные (примерные) уставы были созданы для «Общества пособия бедным», «Общества вспомоществования учащимся», «Попечительного общества о доме трудолюбия», о «Приюте для детей» и др.42