Однако с ней соглашаются не все, и прежде всего те, кто обосновывает введение президентско-парламентской системы с сильным президентом. Вообще, следует отметить, что в политическом дискурсе большинства постсоветских стран, включая Россию, получил широкое распространение тезис о сильной президентской власти. Многие политики и ученые настаивают на том, что в переходный период стране необходим сильный президент, и наиболее подходящей формой правления является президентская или смешанная (полупрезидентская) модель с сильным президентом.
Вместе с тем решение проблемы эффективности исполнительной власти, на мой взгляд, не сводится к учреждению сильного президентства, поскольку, во‐первых, сильный премьер-министр может быть не менее эффективен, чем президент в президентской республике, о чем говорит деятельность глав правительств в современных западных парламентских и смешанных системах; во‐вторых, одной из современных мировых тенденций является так называемая президенциализация (о ней речь пойдет ниже), существенное возвышение роли премьер-министра, который напоминает президента в президентской республике; в‐третьих, пример России периода «тандема» в 2008–2012 гг. демонстрирует, что не всегда важно, где формально находится центр власти – у президента или премьер-министра [Зазнаев, 2013, с. 203].
Итак, по оценкам, имеющимся в литературе, в изучении полупрезидентской системы был достигнут «впечатляющий прогресс» [Schleiter, Morgan-Jones, 2009, p. 872]. Однако, несмотря на расширяющийся исследовательский интерес и накопленный массив литературы по проблеме полупрезиденциализма, эта форма правления остается пока недостаточно изученным феноменом политической жизни в пятой части современного мира.
Президенциализация политики
Новым словом в политической науке стало обоснование так называемой президенциализации (prezidentialization) политики. Стиль правления ряда европейских лидеров – М. Тэтчер, Г. Коля, Т. Блэра, С. Берлускони и Г. Шредера – дал повод для утверждения о том, что в парламентских и полупрезидентских системах политика «все больше и больше характеризуется логикой взаимоотношений между парламентом и правительством, типичной для президентских систем» [Poguntke, 2000, p. 1]. Президенциализация представляет собой процесс, благодаря которому системы становятся более президентскими на практике, но при этом, как правило, не меняется их формальная структура [The presidentialization of politics, 2005, p. 1]. Х. Линц делает верное наблюдение: «Парламентские системы, в рамках которых действуют партии с жесткой партийной дисциплиной, а премьер-министр пользуется поддержкой абсолютного большинства парламента, имеют тенденцию перерастать в системы, близкие президентским режимам» [Linz, 1990, p. 62–63].
Так, в Великобритании отмечаются доминирование премьер-министра и переход от коллективного к единоличному правлению в рамках кабинета. В условиях существования правительства большинства коллегиальность кабинета подменяется единоличным господством премьер-министра в кабинете и правящей партии. Президенциализация британской политики связывается аналитиками не только с ростом могущества премьер-министра и изменением стиля его лидерства в правительстве, но и с другими моментами – ростом числа служащих в аппарате премьер-министра и внешнеполитических советников, увеличением количества заявлений премьер-министра в палате общин по вопросам внешней политики, созданием новой модели взаимодействия между правительством и парламентом, в которой премьер-министр уже не нуждается в поддержке со стороны парламентского большинства [Poguntke, 2000, p. 14].
Содержание президенциализации сводится к четырем аспектам:
– растущая концентрация исполнительной власти в руках премьер-министра:
– эрозия единства действий правительства и поддерживающих его парламентских партий, когда парламент приобретает независимость от правительства, и наоборот, большая автономия лидера от всей партии;
– смещение акцента в избирательных кампаниях с партий на лидеров (кампании становятся «президентскими», как в США);
– возрастающее воздействие лидеров на электоральное поведение [Webb, 2000, p. 6–7].
Все четыре элемента связаны между собой: на электоральное поведение сильное воздействие оказывают личные качества лидеров; политические партии отвечают на это проведением избирательных кампаний, в которых центральную роль играют кандидаты, а не партии, программы или идеология; такая электоральная стратегия требует большей автономии лидера от партии; лидеры партий-победительниц оправдывают свою доминирующую роль внутри исполнительной власти [Webb, 2000, p. 6–7].
Т. Погунтке и П. Вебб размещают все формы правления между двумя крайними «полюсами»: с одной стороны, партийной формой (partified) или «формой власти, сдерживаемой главным образом партиями» (primarily party-constrained), и, с другой стороны, «президенциализированной» (presidentialized) формой [The presidentialization of politics, 2005, p. 6, 8]. Различия между двумя формами проводятся авторами так: партийное правление означает правление через партии, президенциализированное правление предполагает правление вне (past) партий [The presidentialization of politics, 2005, p. 9]. Каждый реальный режим приближен к той или иной точке этого континуума. Его размещение на шкале зависит от разнообразных факторов – структурных и случайных. Движение формы правления ограничено формальной конфигурацией политических институтов. Другими словами, разные режимы предоставляют институтам и акторам разные политические ресурсы и таким путем ограничивают пространство для потенциального перемещения режима. Если режим располагается ближе к «президенциализированному» правлению, то это означает, что произошел сдвиг ресурсов политической власти от коллективных акторов (кабинетов и политических партий) к отдельным лидерам и увеличилась автономия последних [The presidentialization of politics, 2005, p. 5–6].
В литературе высказываются сомнения относительно использования термина «президенциализация». Предлагается использовать другое понятие – «персонализация» политики. Так, Х. Линц пишет: «В современной политике тенденция персонализации власти, главным образом под влиянием телевидения, привела не только к росту независимости министров, но и к снижению степени коллегиальности и ослаблению коллективной ответственности кабинетных правительств» [Linz, 1990, p. 62–63].
Однако президенциализация не сводима к персонализации. Президенциализация политики – сложный и многоплановый процесс, происходящий сегодня во многих парламентских и полупрезидентских государствах мира. Он представляет собой постепенное усиление президентских черт полупрезиденциализма без изменения формы правления, относительно длительный политический процесс, затрагивающий принципы взаимоотношений между органами власти и заключающийся в изменении правил функционирования формы правления, когда появляются и усиливаются элементы, свойственные чистой президентской системе, но при этом не происходит перехода к ней. При президенциализации усиление главы исполнительной власти сопровождается повышением его автономии, возрастанием его независимости от парламента и правительства в принятии решений и текущей политике, размыванием политической ответственности правительства перед парламентом.
В изучении проблемы президенциализации Д. Самюэлс и М.С. Шугарт недавно открыли новую «грань» – влияние формы правления на организацию и поведение политических партий. В своей книге авторы утверждают, что различия между партиями и партийной политикой зависят от разных конституционных форматов [Samuels, Shugart, 2013, p. 3]. Хотя политические партии изучаются более 100 лет, тем не менее влияние президентской системы на партийную политику оставалось вне внимания исследователей, поскольку основная масса работ по партиям касалась партий Западной Европы, где доминировали парламентские системы. Классики партологии заявляли, что изучение парламентских партий и есть изучение политических партий [см.: Samuels, Shugart, 2013, p. 7].
