Дж. Сартори категорически не соглашается с такой трактовкой полупрезидентской системы: представление о том, что полупрезиденциализм есть чередование между двумя видами, «взрывает на части» цельную природу системы полупрезиденциализма и в действительности доказывает, что нет «подлинной системы» президенциализма. Чередование двух систем Дж. Сартори предлагает обозначить термином «колебания»: если чередование касается перехода от президентского к парламентскому режиму и наоборот, то колебательные движения происходят «в рамках системы» полупрезиденциализма: «При колебаниях кое-что остается само по себе» [Sartori, 1997, p. 124, курсив Сартори]. Р. Элджи отмечает, что полупрезидентские страны демонстрируют разные формы политической практики в рамках одной и той же базовой конституционной структуры, и если следовать этим рассуждениям, полупрезидентские режимы являются точно такими же «чистыми», как президентские или парламентские режимы, которые также демонстрируют разнообразие политической практики в разные времена [Semi-presidentialism in Europe, 1999, p. 8].
2. Несмотря на то что понятие «полупрезидентская система» существует в политической науке более трех десятков лет, до сих пор нет единого мнения о том, что считать этой формой правления и какие страны могут быть отнесены к полупрезиденциализму. Расхождения между авторами связаны с разными подходами к оценке форм правления. Большинство исследователей убеждены в том, что судить о том, президентская, парламентская или полупрезидентская система имеет место в той или иной стране, следует только по конституции, поскольку лишь Основной закон позволяет сделать точные, надежные и объективные выводы [Semi-presidentialism and democracy, p. 2–3]. Так, в качестве черт этой системы называют всеобщие выборы президента на фиксированный срок и ответственность премьер-министра и кабинета перед парламентом [Semi-presidentialism in Europe, 1999, p. 13]. Практически во всех работах последних лет именно так понимается полупрезиденциализм (см. например: Schleiter, Morgan-Jones, 2009, p. 875).
Другие исследователи предлагают оценивать реальный объем власти президента и премьер-министра на практике, опираясь не на институциональные, а на поведенческие характеристики режима. Если президент могущественен, а премьер-министр слаб (несмотря на то, что правительство ответственно перед легислатурой), то страна относится к президентской системе (например, Россия). Напротив, в ситуации церемониального президента (хотя и избираемого населением на прямых выборах) и «сильного» премьер-министра следует говорить о парламентской системе (например, в Австрии).
Действительно, при определении формы правления в той или иной стране следует, скорее всего, опираться на фактические отношения, которые складываются между институтами, а не на текст конституции. Дж. Сартори справедливо отмечает, что практика имеет приоритет перед формальными конституционными положениями, поскольку по «мертвой букве» конституции нельзя определять природу формы правления и то, к какому типу она относится [Sartori, 1997, p. 126]. Такой подход представляется более продуктивным для изучения форм правления постсоветских государств, где велика роль неформальных практик.
Х.А. Чейбуб пишет о том, что конституционные положения не достаточны для проведения разграничений между системой, в которой президент действительно что‐то значит, и системой, в которой президент не играет существенной роли в политике, а потому интересно выяснить, почему конституции со схожим дизайном влекут столь различающиеся практики – такие, как мы видим в Исландии, Австрии, Кабо-Верде, Центрально-Африканской Республике, во Франции, в Исландии, Мадагаскаре, России и на Украине [Cheibub, 2009, p. 20].
Сегодня в политологии появляется взгляд на форму правления (и полупрезидентская система здесь не исключение) не только (а иногда и не столько) как на конституционно-правовую характеристику власти, но и как на некий набор неформальных практик, характеризующих взаимоотношения в рамках треугольника «глава государства – парламент – правительство».
Во‐первых, форма правления – это конструкция не только юридическая, но и фактическая. Взаимоотношения между ветвями власти зависят не только от правовых предписаний, но и от неформальных политических практик. Пример России периода «тандема» показателен: изменения конституции не было, а сложилась ситуация, при которой власть «перетекла» от президента к премьер-министру. Во‐вторых, могут возникнуть серьезные расхождения между конституцией и практикой: полупрезидентская система в постсоветских странах фактически переросла в суперпрезидентскую. В‐третьих, необходимо говорить о процессе политической институционализации той или иной формы правления в стране – относительно длительном процессе, посредством которого форма правления приобретает ценность и устойчивость. В‐четвертых, следует отметить, что конструкция формы правления de jure требует создания механизма ее функционирования на практике, и без такого механизма форма правления работать не будет [см.: Зазнаев, 2013, с. 204].
3. В литературе справедливо отмечается, что существует большое разнообразие форм полупрезиденциализма [Semi-presiden-tialism and Democracy, p. 265]. Вопрос о разновидностях (типах) полупрезидентской системы и последствиях внедрения тех или иных форм стал активно обсуждаться в науке в последнее время. В основном авторы опираются на классификацию М.С. Шугарта и Дж. Кэри, которые выделили премьер-президентский и президентско-парламентский режимы [Shugart, Carey, 1992]. Первый характеризуется ответственностью премьер-министра только перед парламентом, второй – двойной ответственностью премьер-министра перед парламентом и перед президентом. Кроме того, президентско-парламентская система отличается большим объемом законодательных полномочий президента, а также президентскими полномочиями по формированию и смещению правительства.
Среди исследователей доминирует вывод о том, что президентско-парламентские системы оказывают негативное воздействие на судьбу демократии [Elgie, 2011, p. 189], а именно: такого рода режимы резко повышают риск коллапса демократии, как утверждает С. Меструп, в три раза [Semi-presidentialism and Democracy, 2011, p. 266]. Причина заключается в том, что президенту нет нужды делить власть с парламентом и идти на компромисс с ним, поскольку по своей воле он может отправить правительство в отставку в любой момент. А легислатура может руководствоваться той же логикой, что и президент, и выразить недоверие правительству, пользующемуся поддержкой президента. В результате возникает угроза дестабилизации ситуации, и демократия может стать «жертвой» такой нестабильности [Elgie, 2011, p. 2].
Однако при этом не учитывается, что государства с президентско-парламентской формой правления имеют традиции концентрации власти в руках лидера, авторитарную историю и неразвитые институты демократии.
4. «Ахиллесовой пятой» полупрезидентской системы политологами всегда считалось сосуществование, т.е. ситуация, когда президент и премьер-министр, поддерживаемый большинством парламента, принадлежат к разным политическим партиям. Сосуществование, по мнению большинства авторов, ведет к нарастанию напряженности между президентом и премьер-министром, возникновению тупиковой ситуации и даже параличу власти. Шугарт и Кэри писали об «опасностях сосуществования»: когда президент или кабинет с ассамблеей отказываются признавать притязания на исполнительную власть со стороны другого актора, сосуществование может создать кризис режима [Shugart, Carey, 1992, p. 56–57]. Однако с устоявшимся выводом о негативном характере сосуществования в условиях полупрезидентской системы не согласен Р. Элджи, который, проанализировав эмпирическим путем некоторое число случаев сосуществования, доказывает, что страхи не обоснованы [Elgie, McMenamin, 2009].
5. Другой проблемой полупрезидентской системы является ситуация, при которой парламент сильно фрагментирован и в нем отсутствует стабильное и единое большинство. Тем самым осложняются формирование правительства и его функционирование для любого актора – президента, премьер-министра, парламента. Возникает вакуум власти, для преодоления которого президент или военные переходят к директивному правлению. Закон отступает, и демократия рушится. Такую ситуацию С. Скэч назвала «разделенным правлением меньшинства»: «Ни президент, ни премьер-министр, ни какая-либо партия или коалиция не обладают уверенным большинством в легислатуре» [Skach, 2005, p. 17]. Разделенное правление меньшинства, по мнению Скэч, характеризуется бездействием легислатуры, с одной стороны, и продолжающимся президентским доминированием – с другой, которое принимает форму принятия декретов исполнительной властью как «заменителя» парламентского большинства. Это сопровождается сужением сферы принятия решений до малой группы неизбранных и беспартийных министров. Подобное сужение «нарушает демократические принципы участия и соревнования и делегитимизирует демократически избранную легислатуру» [Skach, 2005, p. 17]. Поэтому Скэч выступает против введения полупрезидентской системы в молодых демократиях, особенно тех из них, которые не имеют стабильной партийной системы.
