Основной функцией учредительного собрания была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжали выполнять полномочия парламента.
Нередким в мировой практике является принятие конституций путем всенародного голосования – референдума. Этот способ принятия конституции оценивается неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В таком случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос „за“ или „против“ принятия нового Основного закона. Например, во Франции на референдуме 1946 г. избиратели отклонили первый проект конституции, а второй проект одобрили. Путем референдума были приняты разработанные учредительными собраниями или парламентами конституции Италии 1947 года, Португалии 1976 года, Испании 1978 года, Румынии 1991 года.
Однако иногда референдум используется реакционными силами для принятия антидемократических по своему содержанию конституций (в условиях диктаторских, авторитарных режимов). Так, в условиях диктатуры генерала Пиночета была одобрена, например, в 1980 году Конституция Чили. Референдум использовался и в практике бывших социалистических стран. В условиях тоталитарного режима народ одобрил Конституцию Болгарии 1971 года и Конституцию Кубы 1976 года.
Существует и практика принятия конституций представительными (законодательными) органами – парламентами.
В некоторых странах конституции приняты парламентами в порядке, предусмотренном для принятия обычных законов, но путем квалифицированного большинства голосов. Так были приняты практические все советские конституции и конституции других социалистических стран. Парламентами приняты конституции и в некоторых демократических государствах (Греция).
Конституционный кризис в постсоветской России выявил различное видение конституции со стороны парламента и Президента. Верховный Совет решил принимать новую конституцию на Съезде народных депутатов, назначив дату его созыва на 17 ноября 1993 года. Конституционная комиссия подготовила проект новой Конституции, и Верховный Совет одобрил его.
Президент в силу избрания его народным голосованием приобрел равнозначную с парламентом легитимность, более того, усилил ее в результате августовских событий 1991 года. Противостояние нарастало, и Президент отверг путь диалога и консенсуса со Съездом народных депутатов и Верховным Советом (впоследствии он признал это своей ошибкой). Конституционный кризис в конечном итоге разрешился посредством применения силы вопреки положениям действующей Конституции и решений Конституционного Суда РФ. Инициативу в подготовке проекта новой Конституции проявил Президент, что стало возможным в результате референдума 25 апреля 1993 года, поддержавшего Президента. И с этого момента весь процесс его разработки находился под его полным контролем. В результате появился президентский проект Конституции, для согласования которого с проектом, подготовленным работавшей тогда Конституционной комиссией и одобренным Верховным Советом, в мае 1993 года Президент созывает Конституционное совещание на основе Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 1993 года „О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации“[20]. Оно было призвано выразить отношение общества к вопросу о том, какая конституция нужна России.
Конституционное совещание состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: из представителей федеральных органов власти; представителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей. Три последние секции впоследствии образовали Общественную палату Конституционного совещания. В рамках Конституционного совещания работала Комиссия конституционного арбитража.
На Конституционном совещании обсуждался проект Конституции, внесенный Президентом Российской Федерации. Одновременно рассматривались многочисленные замечания и предложения граждан и проект Конституции, подготовленный созданной Съездом народных депутатов Российской Федерации Конституционной комиссией. В результате длительной работы – с июня по октябрь 1993 г. – был выработан новый проект Конституции РФ, который и был вынесен на референдум.
Проекты Конституции Российской Федерации (парламентской, президентской и окончательной) были подвергнуты экспертизе в Комиссии Совета Европы „За демократию через право“ (Венецианской комиссии) (см. об этом параграф 7 настоящей главы). К сожалению, авторы, пишущие о Конституции РФ 1993 года, зачастую даже не упоминают об этом факте. Экспертное заключение авторитетной Комиссии Совета Европы имеет прямое отношение к характеристике Конституции РФ как демократической и правовой.
В целях обеспечения легитимности новой Конституции Президент предложил вынести ее на всенародный референдум по правилам, установленными в Указе Президента РФ от 15 октября 1993 года „О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации“[21].
Конституция РФ была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В нем участвовали 54,8 процента зарегистрированных избирателей, из них высказались за Конституцию 58,4 процента. Как видно из приведенных данных, многие избиратели (более 40 процентов) не приняли участие в референдуме, да и большинство данных голосов за принятие Конституции не являлось столь убедительным. В 17 субъектах Российской Федерации проект Конституции не был поддержан. Такие результаты голосования отражали острое противостояние политических сил российского общества в то время и ставили под сомнение вопрос легитимности Конституции РФ.
К вопросу о легитимности Конституции РФ 1993 года. В процессе подготовки новой Конституции использовались разнообразные аргументы легитимации действий Президента по разрешению конституционного кризиса: обращение и к естественному праву, к различию права и закона, и к положениям международного права, и к целям и намерениям действий Президента, ибо споры о новой Конституции стали способом выбора стратегического пути развития страны. В целях легитимации новой Конституции использовался и авторитет Совета Европы. Голосование на референдуме фактически означало легитимацию результатов конституционной революции.
Легитимность Конституции РФ нельзя сводить лишь к формальному моменту – законному порядку ее принятия, предусмотренного ранее действовавшей конституцией (хотя и этот момент имеет серьезное значение). Главное в легитимности конституции – это насколько полно и реально она воплощает волю народа, выражает его интересы, насколько общество ее принимает и поддерживает. Конституции, навязанные реакционными режимами, не могут считаться легитимными.
Конституция РФ 1993 года закрепила слом советского тоталитаризма и переход к новой общественной системе и новому конституционному строю. Конституция стала выражением известного социального компромисса в расколотом обществе, переломным этапом на пути к гражданскому обществу и правовому государству, обозначив начало перехода от номинального конституционализма к реальному. Цели и идеи новой Конституции повсеместно овладевают умами и становятся определяющими для политических сил, выступающих за обновление, качественную модернизацию общества.
Учитывая общественно-политическую обстановку в стране, предшествующую принятию Конституции РФ, нельзя было рассчитывать на всеобщее признание легитимности новой Конституции. Поэтому сразу же началась критика новой Конституции политиками и учеными, внимание которых акцентировалось на ее „недостатках“ и „пробелах“, „противоречиях“, на предложениях ее существенной корректировки, а то и на полном пересмотре.
