Между тем обстановка в стране все более обострялась. Разгоралась Гражданская война, углублялась экономическая разруха, надвигался голод. В этих условиях 18 марта 1918 г. коллегия ВЧК по указанию ЦК РКП(б) и советского правительства приняла решение об ускорении создания чрезвычайных комиссий при местных, особенно при губернских Советах[224].

Тогда же в связи с образованием при ВЧК отдела по борьбе со спекуляцией было разработано и разослано губернским исполнительным комитетам циркулярное письмо, в котором разъяснялась необходимость создания чрезвычайных комиссий. В нем, в частности, говорилось: «Товарищи! Вскоре после октябрьской Революции, победы рабочих и крестьян всей России, при Совете Народных Комиссаров организовалась из членов ЦИК и кооптированных сотрудников Комиссия, поставившая своей целью объявление беспощадной борьбы всем противникам Рабоче-Крестьянского правительства: контрреволюционерам, саботажникам, подрывающим своим гнусным саботажем сознательную работу нового государственного механизма, и спекулянтам, наживающим за время войны громадные барыши, путем наглого ограбления трудящихся масс…

…первые же месяцы работы уже показали, что деятельность Отдела сильно осложняется и затрудняется отсутствием поддержки на местах. Отдел не мог и не может развернуть свою работу во Всероссийском масштабе, если местные правительственные советские учреждения не окажут ему тесной поддержки путем организации при всех Губернских, Областных и уездных Совдепах Чрезвычайных Комиссий, которые также должны объявить беспощадную борьбу как спекулянтам, так и всем контрреволюционным и саботажным проявлениям в подведомственном им районе и не войдут в тесный контакт со Всероссийской Чрезвычайной Комиссией…»

К циркуляру были приложены типовой штат и инструкция, подготовленная спекулятивным отделом ВЧК. Предлагалось при каждом Совете организовать чрезвычайную комиссию по борьбе со спекуляцией и контрреволюцией. Кроме того, предписывалось подробно информировать ВЧК, если такие комиссии уже организованы.

Получив постановление и циркулярное письмо ВЧК, исполнительные комитеты губернских Советов и губернские комитеты РКП(б) ускорили организацию чрезвычайных комиссий.

Порядок организации чрезвычайных комиссий был таков: на заседании губисполкома или губкома компартии ставился вопрос о мерах борьбы с контрреволюцией и спекуляцией. С докладом выступал один из членов исполкома или представитель ВЧК. Доклад обсуждался, и выносилось постановление о создании комиссии. Затем утверждался состав комиссии, предварительно подобранный губернским комитетом РКП(б). Одновременно при комиссии формировался вооруженный отряд[225].

В апреле 1918 г. по инициативе местных комитетов РКП(б) организуются чрезвычайные комиссии в Витебске, Вятке, Туле, Рязани, Симбирске, в мае – в Пскове, Орле, Костроме, Казани, Могилеве, Калуге, Астрахани и других городах[226]. Чрезвычайные комиссии этих городов вначале осуществляли борьбу с контрреволюцией в губернских центрах. Затем деятельность каждой из них была распространена на всю территорию соответствующей губернии.

5 апреля 1918 г. заместитель председателя ВЧК Д.Г. Евсеев выступил на заседании коллегии ВЧК с докладом о необходимости разработать план общего направления деятельности ВЧК во всероссийском масштабе. По его докладу ВЧК приняла решение созвать Всероссийскую конференцию чрезвычайных комиссий, которая должна была решить принципиальные вопросы, касавшиеся организационного строительства и методов работы чекистских органов. Такая конференция состоялась в июне 1918 г.[227]

В решении, принятом конференцией, еще раз указывалось на необходимость организации на всей территории РСФСР чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией, саботажем, спекуляцией и преступлениями по должности. Конференция особо подчеркнула, что чрезвычайные комиссии должны стать оплотом охраны советской власти, твердой опорой партии и правительства в их борьбе за укрепление завоеваний революции.

Конференция выступила с предложением о создании чрезвычайных комиссий на железнодорожном транспорте, а также на государственных границах, высказалась за формирование корпуса войск ВЧК – военной силы, необходимой для подавления вооруженных контрреволюционных выступлений.

Как отмечалось выше, конференция рассмотрела и приняла «Основные положения по организации чрезвычайных комиссий». Принятое положение имело значение для организации чрезвычайных комиссий по единому принципу.

В августе 1918 г. создание губернских ЧК основном завершилось. В это время в Советской Республике было 38 губчека[228]. Губернские чрезвычайные комиссии являлись основным звеном в системе местных чекистских органов. На них возлагались задачи борьбы с контрреволюцией и спекуляцией, наблюдения за местной буржуазией, производства дознаний по государственным преступлениям, розыска преступников, наблюдения за проведением в жизнь декретов и распоряжений советской власти и т. д.

Наряду с губернскими ЧК весной 1918 г. были созданы чрезвычайные комиссии Западной и Уральской областей, Союза коммун Северной области, Сибири, Кубано-Черноморской (затем Северо-Кавказской) республики[229]. Они руководили борьбой с контрреволюцией на территории губерний, входивших в областные объединения. Областные ЧК организовывали местные чрезвычайные комиссии, инспектировали и инструктировали их, осуществляли контроль за их деятельностью. Кроме того, областные чрезвычайные комиссии непосредственно вели борьбу с контрреволюцией, спекуляцией и должностными преступлениями в тех городах и губерниях, где они находились.

Так, например, место Сибирской чрезвычайной комиссии, созданной декретом Центросибири от 21 апреля 1918 г., порядок взаимодействия с центральными и местными органами власти определялись так: «Комиссия должна работать под контролем Центрального исполнительного комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов Сибири, под руководством Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем. Местные Советы Сибири обязаны всеми мерами оказывать содействие ее работе»[230].

Вслед за губернскими центрами специальные органы борьбы с контрреволюцией стали создаваться в уездах. В указанном выше циркулярном письме ВЧК всем Советам на местах от 18 марта 1918 г. губисполкомам предлагалось «разослать копии нашего отношения всем уездным Совдепам вашей губернии с призывом предпринять те же шаги в области борьбы со спекуляцией и контрреволюцией, организовать уездные чрезвычайные комиссии, войти в контакт с губернским отделом по борьбе со спекуляцией, являющимся связующим звеном для данной местности».

Руководствуясь этими указаниями, созданные губернские ЧК принимали меры к организации чрезвычайных комиссий при уездных Советах.

Позже М. Лацис вспоминал, что сначала Ф.Э. Дзержинский мыслил организацию только губернских чрезвычайных комиссий, а потом и уездных, но на местах иногда забегали вперед и создавали даже районные и волостные чрезвычайные комиссии. Вследствие этого ВЧК приходилось вносить коррективы в свои планы[231].

ВЧК 6 июля 1918 г. издала приказ всем губернским чрезвычайным комиссиям, которым предписывалось срочно приступить к организации во всех крупных уездных городах чрезвычайных комиссий по борьбе с контрреволюцией, а в волости направить комиссаров ЧК.

Летом и осенью 1918 г. при непосредственном участии и под руководством местных комитетов РКП(б) начали возникать волостные чрезвычайные комиссии, а также учреждаться должности волостных чрезвычайных комиссаров.