На Северо-Западе страны ситуация имело некоторое сходство с Югом – первоначально здесь сформировались добровольческий корпус и армия, а высшие органы государственной власти – гораздо позже. Коалиционное правительство было сформировано в Ревеле лишь 11 августа 1919 г. Просуществовало оно менее четырех месяцев – 2 декабря объявило о своем роспуске. В его состав входило несколько министерств, в том числе и внутренних дел. МВД руководило местными органами власти, в том числе уездными и волостными комендантами. В ведомстве разработали и внесли на рассмотрение правительства ряд нормативно-правовых документов, в том числе и «Временное положение о государственной страже»[197]. Однако практическая деятельность правительства, как пишет историк А.В. Смолин, «…с момента его образования и до ликвидации не вышла в основном из стадии формирования штатов министерств, подготовки проектов различных законоположений и решения мелких вопросов»[198].
На Севере обеспечение внешней и внутренней безопасности на подконтрольной белым территории находилось в компетенции военно-регистрационного отделения (контрразведки. – Авт.) военного ведомства. А в ведении отдела внутренних дел Временного правительства Северной области находились почтовая и телеграфная связь, разрешительная система, тюрьмы и милиция, бюро печати и т. д.
Заняв пост генерал-губернатора, генерал-лейтенант Е.К. Миллер 1 февраля 1919 г. добился переподчинения военно-регистрационного отделения (ВРО) своей военной канцелярии[199], что явилось своевременным шагом в условиях усилившегося общественного недовольства политикой правительства. 11 августа военная канцелярия была упразднена, а контрразведка возвращена в орган военного управления[200].
На Востоке страны имелись свои особенности – там органы власти и вооруженные формирования создавались параллельно. Приказом Комитета членов Всероссийского Учредительного собрания (КОМУЧ) 9 августа 1918 г. было образовано Министерство охраны государственного порядка (МОГП) в «целях ограждения интересов порядка и безопасности и предотвращения покушений антигосударственных элементов на государственный строй». МОГП состояло из двух департаментов – милиции и государственной охраны (ГО). К ведению последнего были отнесены дела: а) по предупреждению и пресечению государственных преступлений на территории Российской Федеративной Демократической Республики (РФДР); б) устройству учреждений государственной охраны и по наблюдению за их деятельностью. «Причем был сохранен “жандармский образ” политического сыска, характерный для царской России, – пишет историк Е.А. Корнева. – Так, все чины центрального и местных органов Департамента государственной охраны, за исключением лиц, служащих по вольному найму, числились в составе Отдельного корпуса государственной охраны, а директор департамента стоял во главе корпуса»[201]. МОГП прекратило свое существование вместе с КОМУЧ.
В результате компромисса различных сил 23 сентября 1918 г. в Уфе было создано Временное Всероссийское правительство (Уфимская директория), унаследовавшее органы власти Временного Сибирского правительства, в том числе и МВД. В компетенцию Департамента милиции (ДМ) МВД входила лишь борьба с уголовными преступлениями.
Орган политического сыска в Сибири появилась спустя несколько месяцев после прихода к власти адмирала А.В. Колчака. Верховный правитель 7 марта 1919 г. утвердил постановление Совета министров об учреждении при ДМ МВД «Особого отдела государственной охраны» (ООГО) и соответствующих управлений на местах[202].
Непосредственным инициатором создания государственной охраны являлся директор Департамента милиции и товарищ министра внутренних дел В.Н. Пепеляев. Свою идею он изложил в докладной записке Совету министров в январе 1919 г. Государственная охрана замышлялась им как орган «политического розыска»; за военной контрразведкой предполагалось оставить ведение дел о шпионаже[203]. 28 февраля 1919 г. министр внутренних дел А.Н. Гаттенбергер представил правительству проект постановления «Об учреждении Особого отдела государственной охраны», который был затем утвержден Верховным правителем.
Однако, несмотря на утверждение самого постановления, рассмотрение «Положения» было отложено из-за разногласий. В частности, управляющий Забайкальской областью С.А. Таскин протестовал против подчинения губернских управлений государственной охраны непосредственно МВД, минуя управляющих губерниями. Под давлением В.Н. Пепеляев отступил, и в «Положение о государственной охране» был включен пункт 3 о подчинении ее местных управлений управляющим губерниями (областями), одновременно с подчинением особому отделу Департамента милиции.
17 июня 1919 г. отредактированный документ был утвержден Советом министров и 19-го опубликован в «Правительственном вестнике». 1-я статья «Положения» гласила: «Государственная охрана имеет целью предупреждение и пресечение государственных преступлений». Ст. 4 распределяла функции между всеми 4-мя отделениями Особого отдела.
По штату особый отдел состоял из 4-х отделений (I – инспекторское (по личному составу), II – информационное, III – разыскное (по производству дознаний и связанной с ним переписке) и IV – агентурное), а также секретарской части и архива. Общий штат Особого отдела устанавливался в 47 человек. Управляющий отделом получал чин 5-го класса Табели о рангах (позднее повышен до 4-го класса) и ранг вице-директора Департамента милиции[204].
Государственная охрана прекратила свое существование вместе с разгромом белых армий в Сибири и падением колчаковского режима.
Тем временем победившая сторона продолжала развивать свои органы безопасности. Сформированная первоначально как орган политического розыска, впоследствии ВЧК получила и другие функции – борьбы с уголовными преступлениями, а также ведения контрразведывательной и разведывательной деятельности. И первая, и вторая зародились в недрах особого отдела ВЧК, о котором будет рассказано ниже. Если контрразведка как самостоятельная структура была создана в 1922 г. уже в Государственном политическом управлении (ГПУ), то разведка – в конце 1920 г.
Неудачная война с Польшей, сложные взаимоотношения с Эстонией, Латвией, Литвой и Финляндией со всей остротой поставили вопрос о необходимости информационного обеспечения советского руководства страны для принятия политически важных решений[205].
В сентябре 1920 г. политбюро ЦК РКП(б) приняло решение о кардинальной реорганизации разведки. В нем, в частности, говорилось: «Слабейшим местом нашего военного аппарата является, безусловно, постановка агентурной работы, что особенно ясно обнаружилось во время польской кампании. Мы шли на Варшаву вслепую и потерпели катастрофу. Учитывая ту сложившуюся международную обстановку, в которой мы находимся, необходимо поставить вопрос о нашей разведке на надлежащую высоту. Только серьезная, правильно поставленная разведка спасет нас от случайных ходов вслепую»[206].
Для разработки мер по улучшению деятельности разведки была создана специальная комиссия, в которую вошли И.В. Сталин, Ф.Э. Дзержинский и ряд других лиц. На основании разработанных комиссией предложений Дзержинский 12 декабря 1920 г. отдал следующее распоряжение управляющему делами ВЧК: «Прошу издать секретный приказ за моей подписью о том, что ни один отдел ВЧК не имеет права самостоятельно отправлять агентов или уполномоченных, или осведомителей за границу без моего на то согласия. Составьте проект приказа об иностранном отделе ВЧК (с ликвидацией иностранного отделения особого отдела ВЧК) и начальнике его и о том, что все агенты за границу от ВЧК могут посылаться только этим отделом»[207].
