Прошло семь лет со дня вступления в силу Федерального закона, а технические регламенты только начинают приниматься. Из двух с лишним десятков поручений Правительству РФ об утверждении, установлении различных порядков, правил, методик в соответствии с Федеральным законом вышли единицы. Кроме того, необходимо скорректировать более сотни действующих федеральных законов и около 600 постановлений Правительства РФ.
По многочисленным причинам, которые достаточно широко и полно освещены в периодических изданиях, за прошедший период большинство практических целей Федерального закона не было достигнуто. С другой стороны, учитывая имеющуюся бюрократическую машину, которая одновременно подвергается непрерывной административной перестройке, даже те немногочисленные полученные результаты можно считать достижением. К сожалению, Правительство РФ не смогло привлечь к разработке технических регламентов в широком масштабе бизнес-сообщество, саморегулируемые организации производителей и общественные организации в данной сфере, которые не чувствуют заинтересованности государства в сотрудничестве с ними.
1.3. Истоки российской модели технического регулирования
Под моделью технического регулирования предлагается понимать совокупность регулирующих мер, которые необходимы для достижения целей технического регулирования в конкретном секторе экономики. Иными словами, модель технического регулирования представляет собой сочетание способов задания требований в технических регламентах и национальных стандартах и процедур оценки соответствия этим требованиям.
Устанавливая правила и порядок применения элементов регулирования в их взаимосвязях, законодатель формирует соответствующую модель технического регулирования. Цепочка элементов технического регулирования во многом зависит от степени «зарегулированное™» сектора рынка, на котором обращается продукция. Например, применение таких элементов регулирования, как лицензирование, разрешение на применение и т. п. дает возможность сократить объемы обязательной сертификации и использовать механизм декларирования. Таким образом, модель технического регулирования однозначно определяет критерии, которым должны отвечать технические регламенты.
Регулирующими мерами в обязательной сфере являются:
– задание требований к продукции для обязательного исполнения и применения;
– стандартизация;
– оценка соответствия;
– государственный контроль (надзор) и др.
Однако, формируя модель регулирования, всегда необходимо учитывать степень опасности, которую может повлечь за собой несоответствие продукции установленным требованиям для жизни, здоровья и имущества граждан, для животного и растительного мира, а также для окружающей среды. Следовательно, одна модель регулирования не может быть приемлемой во всех случаях и необходимо наличие нескольких ее типов.
С учетом особенностей задания требований к продукции в регламентах и возможных видов оценки соответствия можно говорить о следующих двух основных типах моделей регулирования:
Тип А – модель, предполагающая применение технических регламентов, в которых устанавливаются конкретные требования к продукции. Виды оценки соответствия здесь распределены на предрыночной и рыночной стадиях.
Данная модель может использоваться в тех случаях, когда государство собирается регулировать рынок напрямую, устанавливая конкретные требования к продукции. Следует иметь в виду, что из-за инерционности установленных в регламентах требований эта модель может оказаться неприемлемой для бурно развивающихся секторов рынка, т. к. ее применение чревато снижением инновационной составляющей.
Тип В – модель, предполагающая применение технических регламентов, в которых устанавливаются общие требования к продукции с использованием метода ссылок на стандарты. Виды оценки соответствия при этом также распределены на предрыночной и рыночной стадиях.
Эту модель, принятую в странах Евросоюза и получающую все большее развитие за его пределами, называют европейской моделью технического регулирования. Она основана, главным образом, на методе косвенной ссылки на стандарты. При этом законодатель полностью освобожден от анализа технических подробностей, доверяя этот аспект регулирования наделенному специальными полномочиями органу по стандартизации. Следует подчеркнуть, что утверждение перечня стандартов, гармонизированных с техническим регламентом, законодатель оставляет за собой, что дает возможность контролировать деятельность органа по стандартизации.
Что же касается процедур оценки соответствия, используемых в обеих моделях, то о них можно сказать следующее. С одной стороны, их введение на предрыночной стадии несколько затрудняет свободное перемещение товаров из-за необходимости проведения этих процедур. С другой стороны, они позволяют выявить продукцию, не соответствующую установленным требованиям, еще на ранних стадиях ее обращения и, таким образом, снять ряд серьезных рисков.
Важно, чтобы процедуры оценки соответствия не были слишком обременительными для заявителя. Добиться этого можно путем совместного учета возможного риска причинения вреда при использовании продукции, с одной стороны, и риска появления опасной продукции на рынке – с другой. Баланс интересов государства и бизнеса обеспечивает применение достаточно адекватных по затратам и возможному риску процедур оценки соответствия.
Выбор конкретного типа модели зависит от состояния экономики, доказательной базы в регулируемом секторе рынка, степени доверия органов власти к национальному органу по стандартизации и других факторов.
Кроме того, при выборе модели технического регулирования необходимо учитывать положения Соглашения по техническим барьерам в торговле (Соглашения по ТБТ) – одного из основополагающих документов Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), которое затем было преобразовано в ВТО.
Основная цель Соглашения по ТБТ – создание условий для предотвращения неоправданных барьеров в торговле и, тем самым, обеспечение странам-участницам ВТО равных возможностей в международной торговле любой промышленной и сельскохозяйственной продукцией.
Соглашение по ТБТ касается четырех главных источников возникновения торговых барьеров:
– технических регламентов;
– стандартов;
– процедур оценки соответствия;
– информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия.
Соглашение исходит из того, что выполнение требований технических регламентов является обязательным, а стандартов – необязательным.
Для того чтобы технические регламенты не создавали дополнительных препятствий в международной торговле, они не должны иметь характер более ограничительный, чем это необходимо для обеспечения национальной безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды и других законных интересов страны. Поэтому технические регламенты должны устанавливать требования, относящиеся преимущественно к эксплуатационным, а не к конструктивным характеристикам продукции.
Соглашением по ТБТ провозглашается принцип приоритета международных стандартов в отношении как технических регламентов, так и национальных стандартов. В случае, когда международный стандарт отсутствует или когда он есть, но технический регламент ему не соответствует, и если этот технический регламент может оказать значительное влияние на международную торговлю, то страна, принимающая данный регламент, должна выполнить ряд следующих условий:
– уведомить других стран-участниц о том, на какие виды продукции будет распространяться технический регламент, указав цель и обоснование необходимости его разработки;
– предоставить по требованию стран-участниц сведения о техническом регламенте или его копию, указав те, которые не соответствуют требованиям международных стандартов;
– предоставить другим странам-участницам время для подготовки замечаний.
В отношении оценки соответствия, когда применяется подтверждение соответствия продукции техническим регламентам или стандартам, страны-участницы должны выполнять следующие условия:
