Парламент имеет двухпалатную структуру. В верхней палате – Совете кантонов – всего 46 членов, по два представителя от каждого кантона. В нижней палате – Национальном совете – 200 мест, распределяемых между кантонами пропорционально численности населения. Обе палаты обладают идентичными полномочиями. Законы сначала рассматриваются в комитетах, а затем на пленарных заседаниях. Когда обе палаты не могут прийти к согласию, консультации продолжаются до тех пор, пока не будут урегулированы все разногласия.

Движущая сила парламента – это политические партии, и изменение баланса сил делает их роль еще более важной. Швейцарские партии не слишком жестко координируют свою деятельность в национальном масштабе: они формируются на кантональном уровне, и отделения одной и той же партии могут придерживаются разных взглядов Исключением является Швейцарская народная партия (SVP), которая уделяет партийной дисциплине особое внимание, централизованно координирует все действия и занимается постоянной агитационной деятельностью. На выборах 2003 г. SVP победила, решительно отстаивая свои права. Две другие крупные правоцентристские партии – радикалы и христианские демократы – надеются, что изменение программы и выдвижение новых лидеров помогут им вернуть утраченные позиции. Социал-демократы, тесно сотрудничающие с Партией зеленых, придерживаются все чаще левых взглядов, хотя по ряду вопросов поддерживают центристов. Поскольку ни одна из партий не имеет парламентского большинства, вопросы сотрудничества выходят на первое место, так что поиски позиции, объединяющей парламент, не утратили своего значения. На выборах 2007 г. SVP получила больше мест в нижней палате, чем какая-либо другая партия, тем не менее она продолжает нуждаться в союзниках, особенно в верхней палате. В ней, как и в Национальном совете, укрепляются позиции Партии зеленых. Позиции прочих партий не так сильны, так что перед ними стоит задача отыскать новые эффективные стратегии.

Государственный аппарат в стране небольшой – около 35 000 человек – и функции его ограниченны. Однако чиновники играют важную роль в формировании политики страны. Высшим органом управления является Федеральный совет, в состав которого входят семь глав департаментов, избираемых парламентом на четырехлетний период, при этом учитывается влияние ведущих политических партий. В настоящее время в Федеральный совет вошли по два представителя от Народной партии, радикалов, социал-демократов и один – от христианских демократов. Члены Федерального совета по очереди возглавляют совет, что создает уникальную форму президентского правления сроком на год.

Федеральный совет опирается на помощь Федеральной канцелярии, функции которой аналогичны функциям кабинета министров Великобритании. Совет включает глав департаментов обороны, гражданской обороны и спорта, экономики, энергетики и окружающей среды, финансов, иностранных дел и внутренних дел, которым подчиняются все ветви исполнительной власти. Традиционно совет работает как единая команда, независимо от партийной принадлежности его членов, однако в последнее время такой подход сталкивается с определенными трудностями.

Круг вопросов, которыми занимается Федеральное правительство, довольно широк и включает формирование бюджета, оборону, внешние связи, разработку законодательных актов и надзор. Однако многие полномочия дублируются на кантональном уровне, и бо́льшая часть правительственных решений принимается там. Кроме того, часть государственных функций берут на себя общественные и частные организации, так что Швейцария – это скорее не страна, управляемая по принципу «сверху вниз», а система государственного управления. Бюджет Конфедерации финансируется частично на основе прямых налогов, а частично из других источников, включая пошлину за оказание услуг. В последние годы правительству с трудом удавалось избегать дефицита бюджета, но 2006 г. был завершен с положительным сальдо.

Политика страны определяется не только парламентом и правительством. Частично она формируется на базе масштабной системы консультаций по вопросам, вызывающим общественный интерес. Рабочие и профсоюзы являются полноправными участниками законодательной деятельности. Такой порядок сложился во время Второй мировой войны, когда государство стало участвовать в управлении экономикой, а рабочие и профсоюзы получили консультативные права, закрепленные в конституции. Власти кантонов, привлеченные эксперты и представители общественных движений тоже принимают участие в этой работе. Такой подход не лишен проблем и трудностей, однако он свидетельствует о желании правительства Швейцарии привлекать общественность к формированию политики страны.

Теперь, в случае когда назревает необходимость в принятии нового закона, административные органы, прежде чем приступить к разработке законопроекта, проводит неофициальные консультации. Затем проводятся официальные консультации, которые обычно имеют открытый характер. По результатам обсуждения законопроект пересматривается и исправляется, а затем, если получает одобрение Федерального совета, передается в парламент. Последний, вырабатывая собственное решение, может инициировать дополнительные консультации. В течение 100 дней после ратификации парламентом закон может быть вынесен на референдум. Если этого не случается, законодательный акт вступает в силу.

Швейцария отличается от других государств и уникальными особенностями федеральной структуры. Страна состоит из кантонов, которые отчасти сохраняют суверенитет, представляя собой независимые политические образования с собственным правительством, парламентом и судебной системой. Кантоны и составляющие их общины обладают большими полномочиями. Фактически они собирают и тратят намного бо́льшую часть национального дохода, чем Федеральный совет. Централизованный контроль за их деятельностью носит ограниченный характер и касается политических и судебных вопросов. Это помогает стране справляться с языковыми различиями. Кантоны могут конкурировать между собой в вопросах налогообложения и иностранных инвестиций, хотя они чаще сотрудничают, заключая многочисленные соглашения, или «конкордаты». Федеральный центр зависит от них в вопросах принятия практически всех законодательных актов и ведения политики.

Во внутренней политике кантоны играют ведущую роль, поскольку законом предусмотрено их участие в принятии решений на общегосударственном уровне. Они обладают широкими политическими правами, и в мае 2004 г. сумели воспротивиться финансовым реформам Федерального совета, которые, по их мнению, могли лишить их значительной доли финансовых поступлений. Фактически кантоны представляют собой весьма внушительную силу, общие позиции они вырабатывают в ходе межправительственных конференций с участием всех кантонов. К тому же именно на уровне кантонов формируются базовые партийные структуры и инициативные группы и идет основная политическая деятельность. Опыт, приобретенный в масштабе кантона, впоследствии может быть востребован на федеральном уровне.

Однако эта система не лишена проблем. Некоторые кантоны слишком малы, чтобы справиться со своими обязанностями или удовлетворить потребности крупных городов. До недавнего времени они нередко испытывали финансовые трудности, а распределение полномочий между кантонами и федеральным правительством было неудовлетворительным. Решение об устранении этих диспропорций, позволяющее кантонам справиться со структурными проблемами, было одобрено в ноябре 2004 г., но вступает в силу только сейчас.

Еще одно необычное явление – швейцарская прямая демократия. Это понятие гораздо шире, чем значение, которое обычно вкладывается в слово «референдум». Прямая демократия – процесс, позволяющий общественности участвовать в принятии решений по политическим и иным вопросам. Особенно ярко это проявляется на местном уровне, и прежде всего на территориях с немецкоязычным населением. Прямая демократия может использоваться при решении не только законодательных инициатив, но и вопросов, касающихся государственного управления, распределения бюджета, финансовых вопросов или даже отзыва полномочий членов правительства. Поэтому граждане страны постоянно принимают участие в обсуждении различных вопросов.