Исследуя политические процессы, происходившие в России в совсем недалеком прошлом, можно избежать многих опасностей в ближайшем будущем. Сергей Александрович Филатов, руководитель Администрации Президента РФ в 1993–1996 гг. — годы зенита ельцинской эпохи — в беседе с главным редактором «ЭС» Александром Агеевым сравнивает стили управления высших лиц государства, анализирует противоречия между ветвями власти и в свете этого дает политический прогноз до конца первого десятилетия XXI в.

— В свое время был очень популярен миф о двух стилях подготовки решений в Администрации Президента. Один связывали с именем А.Б. Чубайса, другой — с именем А.В. Коржакова. В чем стиль Коржакова? Докладная записка Президенту: там плохо, тут нехорошо, этот ворует, тот негодяй, угроза национальной безопасности и т. д.; требую снять, арестовать, посадить. Те же самые проблемы, но в подаче Чубайса: Борис Николаевич, есть возможность решить такие-то вопросы, это принесет бюджету столько-то и столько-то, такие-то плюсы-минусы; прошу назначить. Два разных подхода к одним и тем же явлениям. Как сейчас эволюционировала система принятия государственных решений в России?

— Думаю, что эти подходы существовали много веков и сохраняются по сей день. Есть два потока. Один идет от Президента — у него возникает идея, и он просит подготовить определенные материалы, для того чтобы потом принять решение. В результате мы имеем либо указ, либо проект закона, либо поручение Правительству. Здесь имеется определенная опасность: те, кто хорошо изучили характер руководителя, знают его слабые стороны, умеют к нему правильно подойти, часто этим пользуются. Играют на слабостях, пытаются возбудить ненависть к кому-то, используя факты — реальные, подтасованные или выдуманные. Так появляются неподготовленные решения, которые будоражат общество. Есть второй — классический — вид подготовки решений, когда в какой-то элитной группе зарождается идея и эта элитная группа выходит с определенным предложением в Правительство, к Президенту или в Государственную думу. Начинается процесс изучения предложенной идеи. Если решение готовится долго и серьезно, то и итоговый документ будет продуманным. Есть порядок: указ Президента обязательно проходит государственное правовое управление, согласовывается во всех структурах, которые имеют к этому отношение. Последним его визирует руководитель Администрации Президента, затем указ ложится на стол Президента. Так вот, у Ельцина где-то 5 % указов принимались технологически неправильно. Самое интересное, что в периоды, когда в стране возникала напряженность, имел место какой-то конфликт, этот показатель увеличивался до 25–30 %, т. е. машина работала совершенно бесконтрольно.

— Таким образом, Вы, как руководитель Администрации Президента, могли не знать о подготовке решения?

— Совершенно верно, я очень многого не знал. Ельцин подписывал указы раньше меня, но без моей визы указ не мог выйти в эфир.

В последние годы, ставя свою подпись после подписи Президента, я всегда указывал дату и точное время — понимал, что это ни на что не повлияет, но тем самым выражал свое недовольство положением дел.

— А Президент не обижался на такие Ваши визы?

— Нет, не обижался. Я как-то сказал: «Борис Николаевич, меня тревожит, что есть указы, которые проходят вне установленного порядка». Он мне ответил: «Но я же Президент, я что, не имею права подписать тот указ, который мне хочется?» Я, честно говоря, не нашел, что ему ответить, сказал, что, мол, конечно, Вы, как Президент, имеете право это делать, но надо иметь в виду, что указ не подготовлен, он может быть обжалован, если там есть какие-то неточности. Так, кстати говоря, и произошло, когда Президент снимал губернаторов Новосибирской и Иркутской областей. ГПУ[4] отказалось готовить соответствующий указ, потому что не видело оснований для его подписания. И указ пошел без визы ГПУ и без моей визы, просто Ельцин его подписал, и все. Разразился скандал, и в конечном итоге Борис Николаевич заявил, что мы его подставили. Мы смолчали, конечно.

Нарушая порядок, Президент демонстрирует, что он не всегда является примером законопослушания. Это плохо влияет на судьбы людей, на судьбу страны, ухудшает и политический, и психологический, и социальный климат.

И когда меня упрекали в том, что Администрация Президента вмешивалась то в одно, то в другое, особенно когда это говорили законодатели, я отвечал: «В Ваших интересах и в Ваших силах принять Закон об Администрации Президента». Сегодня Администрация работает в соответствии с указом Президента, он регламентирует ее работу, это его инструмент, но с точки зрения государственной это инструмент общий. Поэтому Администрация Президента должна работать в соответствии с законом, который необходимо принять.

— Как сегодня изменился статус Администрации Президента по сравнению с прошлым периодом?

— Никакого статуса у Администрации Президента не было и нет. Она не имеет никаких прав.

Ее главная задача состоит в том, чтобы обеспечивать конституционные обязанности и права Президента, помогать ему в осуществлении его деятельности. Сотрудники Администрации назначаются Президентом. Совершенно очевидно, что здесь есть почва для злоупотреблений, поэтому надо законодательно регламентировать работу президентской Администрации.

Теперь у нас имеется реестр государственной службы — табель о рангах: Президент, Премьер, первый вице-премьер. Руководитель Администрации Президента приравнивается к первому вице-премьеру, депутаты Госдумы — к министрам. С принятием этого реестра многое встало на свои места, теперь понятно, кто есть кто. Президент единолично назначает руководителя своей Администрации. При смене Президента руководитель Администрации обязан сам подать в отставку, а остальные чиновники должны работать в соответствии с гражданским кодексом и трудовым законодательством. Чиновники — профессионалы в своем деле, и главная их обязанность заключается в том, чтобы быть законопослушными, а не послушными начальству.

В нашем государстве имеется одна очень серьезная проблема — у нас никто не отвечает по закону, считается, что ответственность всегда несет начальник. Нарушив закон, человек часто ссылается на то, что выполнял приказ начальника. Таким образом, подать на него в суд практически невозможно. Человек не привык отвечать перед законом персонально. Хотя сегодня закон позволяет привлечь к ответственности любого. Я был свидетелем того, как женщина подошла к постовому, который перекрыл движение на 40 минут, и попросила, чтобы он выдал ей справку, подтверждающую, что она потеряла время по его вине. «Я вынуждена буду подать на Вас в суд, поскольку несу очень большие финансовые потери», — пояснила она. Постовой перепугался и на весь день включил зеленый свет.

— Но справку не выдал?

— Не выдал, однако движение восстановил. Понимаете, нужна инициатива снизу. Если бы мы здесь навели порядок, у нас все было бы хорошо.

— От кого или от чего зависит наведение такого порядка?

— Во-первых, дело в привычке, в культуре. Во-вторых, многое зависит от руководителей. Но у них, к сожалению, голова кругом идет, как только они получают власть. Ведь Коржаков все время внушал Президенту: «Борис Николаевич, Вы всенародно избранный Президент, фактически царь, отец нации». Ельцин поверил и задумался: «Как это я не могу? Я все могу».

— Вы высказывали противоположное мнение?

— Да. Говорил: «Борис Николаевич, нельзя так, мы строим правовое государство». И он иногда ко мне прислушивался, даже обращался к Конституции, делал мне замечание: «Это не конституционно», — открывал Конституцию и показывал, что там написано. Но это были отдельные моменты, а надо, чтобы так было всегда и со всеми президентами. Наш Президент защищает Конституцию, не дает ее изменить, но живет не по Конституции.