В отличие от введения миротворческих сил, санкции не предполагают согласия того, в отношении кого они вводятся. Существуют разные виды санкций. Торговые санкции касаются импорта и экспорта товаров и технологий, причем особое внимание уделяется тем из них, которые могут использоваться в военных целях. Финансовые санкции включают в себя запрет или ограничения на предоставление займов, кредитов, а также на инвестиции. Используются и политические санкции, например исключение агрессора из международных организаций, разрыв с ним дипломатических отношений.
Обычно аргументами за применение санкций к воюющим сторонам служат следующие соображения:
• развитие отношений с государством, которое не стремится к мирному урегулированию противоречий, означает политическую и экономическую поддержку конфликта;
• многие виды продукции, особенно в сфере электронной промышленности, могут быть использованы участниками конфликта в военных целях, что в еще большей степени усилит конфликт;
• если иностранные фирмы или иностранный капитал играют значительную роль в экономике конфликтующих стран, то их вывод ослабит режим властей, а это может способствовать изменению его политического курса в отношении конфликта.
Наряду с положительными моментами, санкции, как и введение вооруженных сил третьей стороной, чреваты многими негативными последствиями. Прежде всего, сами по себе санкции не решают проблемы политического урегулирования конфликта. Предпринимаемые для того, чтобы побудить участников прекратить конфликт, санкции приводят к изоляции этих стран от внешнего мира. В результате возможность влиять на конфликт извне с целью поиска его разрешения мирными средствами оказывается ограниченной.
Как показал И. Галтунг, санкции могут вести к усилению групповой сплоченности внутри конфликтующей стороны, а также способствовать поддержке национального лидера, выступающего за продолжение конфликта. Главным врагом в глазах общественного мнения оказывается тот, кто вводит санкции, а не тот, кто вступает в конфликт. Этот эффект воздействия санкций отмечался, например, в 90-х годах в Югославии, в Ираке.
Санкции порой оказывают и противоположный эффект: порождают не сплоченность, а поляризацию общества, что в свою очередь ведет к трудно прогнозируемым последствиям. Так, в поляризованном обществе возможна активизация экстремистских сил, а в результате конфликт будет только обостряться. Конечно, не исключен и другой вариант развития событий, когда, например, вследствие поляризации в обществе возобладают силы, ориентированные на компромисс, — тогда вероятность мирного урегулирования конфликта значительно возрастет.
Использование санкций осложняется тем, что они действуют не избирательно, а на все общество в целом, причем преимущественно страдают наименее защищенные слои населения. Для снижения этого негативного эффекта иногда используют частичные санкции, которые не затрагивают, например, сферу поставок продовольствия или медикаментов. Правда, и тогда остается проблема: как сделать, чтобы эти поставки действительно доходили до адресата.
Еще одна проблема связана с тем, что введение санкций Наносит ущерб не только экономике той страны, в отношении Которой они вводятся, но и экономике государства, вводящего санкции. Так бывает особенно в тех случаях, если до введения санкций у этих стран были тесные экономические и торговые связи и отношения. Например, введение санкций в отношении Ирака после его вторжения в Кувейт летом 1990 г. отрицательно сказалось на экономике России. Поэтому по экономическим причинам не все страны и не всегда могут присоединяться к санкциям, даже если в политическом плане поддерживают их. Это снижет эффект воздействия санкций. Так, в случае введения санкций в отношении ЮАР периода апартеида некоторые африканские государства, официально выступая в поддержку санкций против ЮАР, в силу своей многоплановой зависимости от Южной Африки были вынуждены сохранять торгово-экономические связи с ней.
Кроме названных моментов проблематичным остается и вопрос об эффективности санкции, поскольку часто страна, против которой они применяются, имеет возможность либо использовать внутренние резервы, либо опереться на помощь других стран, не присоединившихся к санкциям. К. Митчелл проанализировал различные случаи введения санкций в международной практике в период с 1945 по 1970 гг. и показал, что в подавляющем большинстве те цели, ради которых они вводились, не были достигнуты. Среди этих примеров — введение санкций против Югославии социалистическими странами в 1948–1955 гг. с тем, чтобы заставить ее отказаться от достаточно независимой линии поведения. Санкции были сняты в 1955 г., так и не оказав особого воздействия на руководство этой страны. В 1951 г. арабскими странами были введены санкции в отношении Израиля (в частности, торговое эмбарго) с тем, чтобы ослабить его экономику, а также смягчить его позицию в отношении палестинцев. В результате ущерб был нанесен не только Израилю, но также торговому и экономическому потенциалу региона в целом, а поставленные цели достигнуты не были. Однако есть и другие примеры. В 1960 г. США ввели санкции против Доминиканской Республики с целью изменения ее внешнеполитического курса, который, по их мнению, представлял угрозу миру и безопасности в полушарии. Санкции включали эмбарго на поставки оружия и военного снаряжения, позднее они были распространены на бензин и нефтепродукты. Дело закончилось падением правящего режима. Правда, остался не совсем ясным вопрос, насколько именно санкции явились причиной произошедших изменений.
Негативные моменты и ограничения, связанные с использованием санкций и миротворческих сил, стали особенно интенсивно обсуждаться после окончания «холодной войны», в начале 90-х годов, когда ряд попыток воздействовать с помощью этих средств конфликты в Югославии и в некоторых других «горячих точках» не увенчался успехом.
И все же несмотря на это, существуют достаточно серьезные причины, по которым третьей стороне следует вмешиваться в конфликт, в том числе вводя санкции и миротворческие силы. Необходимо ставить вопрос не о том, применять эти средства воздействия или нет, а как снизить их негативные моменты и повысить эффективность. При его решении важно прежде всего взвешивать положительные и отрицательные моменты в каждом конкретном случае, а также находить оптимальный баланс различных средств воздействия.
Снижению негативных эффектов в значительной степени способствует гибкое использование различных средств в зависимости от особенностей конфликта. Например, сам характер ввода и снятия санкций является инструментом воздействия на страну, в отношении которой они применяются. Так, по мере развития в позитивном направлении внутриполитической ситуации в Южной Африке санкции, введенные многими странами, постепенно смягчались. В июле 1991 г. президент США Дж. Буш отменил введенные законом 1986 г. санкции против ЮАР на том основании, что правительство Южной Африки выполнило перечисленные в нем условия: оно отменило чрезвычайное положение, сняло запрет на деятельность политических организаций, дало согласие на переговоры с представителями чернокожего большинства, освободило политзаключенных. В то же время оставалась в силе «поправка Грэмма», запрещавшая США поддерживать предоставление ЮАР займов МВФ, а также запреты на предоставление ЮАР кредитов Экспортно-импортного банка США, на сотрудничество с ЮАР в области разведки, на импорт оружия из Южной Африки. В конце июня 1991 г. Финляндия отменила запрет на торговлю с ЮАР и связанные с торговой сферой финансовые санкции, касающиеся платежей, кредитов и гарантий, оставив запреты на финские инвестиции в ЮАР, передачу ей технологий, предоставление Южной Африке неторговых кредитов. Позже решение, аналогичное финскому, приняла Исландия, а затем и ряд других стран.
Санкции и ввод миротворческих сил не следует рассматривать в отрыве от других методов воздействия на конфликт. Негативные Моменты, связанные с применением одних методов, могут быть значительно смягчены за счет одновременного использования третьей стороной других форм деятельности. Например, степень изоляции участника конфликта при вводе санкций может быть уменьшена путем оказания посреднических услуг на разных — официальном и неофициальном — уровнях.
