Накал же страстей по «делу Азефа» в Государственной Думе был таков, что не собиравшийся выступать с ответом на депутатский запрос (это было поручено Курлову) Столыпин сам взял слово и в своей страстной речи 11 февраля 1909 года отверг все обвинения в провокаторстве Азефа, охарактеризовав его «агентом правительства», работавшего против террористов. В своем выступлении он также публично обосновал необходимость ведения самого розыска, основанного на использовании внутренней агентуры, как единственного противоядия терроризму.
Но несмотря на все декларации Столыпина, с приходом Курлова приоритеты в практике политического розыска начинают существенно изменяться. Решив навести порядок в ДП, Павел Григорьевич увидел корни провокации в существовании с одной стороны «центральной агентуры» (яркий пример — член ЦК эсеровской партии Азеф), а с другой, — в привилегированной категории офицеров розыска в его ведомстве. Как уже отмечалось, прежний Директор всемерно выделял способных к агентурной работе жандармских офицеров, продвигал их по службе, поощрял премиями и наградами. Все это вызывало недовольство среди остальных офицеров корпуса и особенно генералов — начальников ГЖУ. Недовольство последних остро проявилось в тот момент, когда Директор ДП Трусевич принял решение создать районные охранные отделения, объединяющие оперативную работу охранных отделений и губернских жандармских управлений целого региона. Начальниками новых управленческих звеньев Трусевич назначал молодых ротмистров и подполковников, ставших, таким образом, оперативными начальниками почтенных, убеленных сединами генералов из ГЖУ.
При Курлове система поощрений за конкретные результаты в оперативной деятельности была упразднена, а начальниками райотделений по должности были назначены генералы, руководители наиболее ответственных ГЖУ. Одновременно началась «чистка» и среди сотрудников охранных отделений.
Но вершиной преобразований Курлова стало упразднение «центральной агентуры». Создание оперативных позиций в руководящих подпольных центрах, по его мнению, могло также приводить к появлению у розыскных кадров стремления «к искусственному продвижению сотрудников, даже путем совершения преступлений». Альтернативой «центральной агентуре» при Курлове стало усиление проводимых режимных охранных мероприятий, наружного наблюдения, совершенствование регистрации неблагонадежных лиц и их административное выселение из мест пребывания и проезда императора.
Вместо приобретения агентурных позиций во враждебной режиму среде, в подпольных организациях, в центрах созревания экстремистских и террористических намерений, упор был сделан на работу «по периметру», через осведомителей, не являвшихся активными членами подпольных организаций. Нелицеприятную оценку эффективности мероприятиям Курлова и его сторонников дает в своих воспоминаниях бывший начальник Петербургского охранного отделения жандармский генерал А.В. Герасимов: «Вся их деятельность в тот период вообще была ничем иным, как работой по разложению аппарата политического розыска. Позднее мне передавали, что именно так ее расценивал Столыпин и очень хотел избавиться от Курлова, но не мог. Сохранения последнего во главе политической полиции требовал сам царь, видевший в нем необходимый корректив к казавшемуся ему в это время чересчур левым Столыпину».
Вполне очевидно, что глава русской тайной полиции, всецело занятый реорганизацией своего аппарата, а также обеспечением безопасности многочисленных поездок царя по стране и за рубеж, отложил в долгий ящик создание отечественной службы по борьбе с военным шпионажем.
Изучение сохранившихся архивных материалов показывает, что до конца 1909 года Курлов все же оставался на позициях комиссии Трусевича. Так, 26 декабря, вернувшись из длительной поездки с императором, он отвечает на письмо из Генерального штаба, четыре месяца ждавшее своего адресата, что препятствий для реализации принятых ранее решений со стороны МВД не имеется, при условии ассигнования Военным министерством необходимых денежных средств.
Однако с выделением денег военные не торопились. У Сухомлинова к тому же были личные основания не приветствовать создание не подконтрольных ему «военно-розыскных органов» ДП. К этому времени у «главного секретоносителя» русской армии уже было достаточно недоброжелателей как среди военных, так и среди членов Госдумы, которые не прочь были получить конфиденциальную информацию о источниках его постоянно растущего финансового благосостояния, о запутанных связях с иностранцами. Добавим к этому и сложные отношения Сухомлинова с премьером.
Кроме того, выявились и принципиальные разногласия с военными по главному вопросу — кто же будет руководить и давать задания контрразведывательным органам. Не способствовала задаче создания новой службы и нерешенность деликатной проблемы — быть или не быть секретной агентуре тайной полиции в армии. В воспоминаниях Курлова на этот счет имеется следующее свидетельство: «Государь воспретил секретную агентуру в войсковых частях, считая совершенно достаточным наблюдение со стороны подлежащего военного начальства, тогда как в действительности такое наблюдение вовсе не достигало цели… При таких условиях от секретной агентуры среди нижних чинов нужно было отказаться, а ее предстояло искать в кругу лиц, так или иначе с войсками соприкосающихся». Для того чтобы не обострять ситуацию с военными 17 ноября 1909 года Курлов дал указание начальникам охранных отделений все агентурные сведения о выявленных военно-революционных организациях в войсках лично сообщать военному начальству.
Профессионалы государственного розыска хорошо понимали, что без налаживания в учреждениях Военного министерства и войсках надежной сети контрразведывательной «штабной агентуры» среди секретоносителей, выявление шпионажа будет весьма непростым занятием. Видимо и по этой причине руководство тайной полиции не торопило события. На поступавшие запросы военных штабов следовал трафаретный ответ Курлова, что соответствующие указания по тесному взаимодействию с ними на места уже направлены. Без дополнительных полномочий и финансирования все директивы центра были просто благими пожеланиями.
Так продолжалось еще полгода, пока обострение обстановки на западной границе не заставило обе стороны более решительно взяться за дело.
Непосредственным толчком для возобновления рассмотрения вопроса о контрразведке явилось сообщение, поступившее на Фонтанку, 16 от Люблинского губернского жандармского управления. Агентурные данные свидетельствовали о том, что австрийская разведка приступила к организации складов оружия и подготовке соответствующих кадров для подрывной деятельности на русской территории в военное время.
Одновременно с тревожной информацией из Царства Польского в Департамент полиции пришла информация из Киева. Местное охранное отделение зафиксировало возросшую активность представителей австрийского консульства в налаживании контактов с украинскими националистами.
Данные материалы Курлов направил в Военное министерство Сухомлинову. Последний в ответном письме на имя Столыпина предложил провести особое совещание для выработки мер по противодействию возможным подрывным акциям австро-венгерской стороны. Курлов решил воспользоваться ситуацией и окончательно решить «перезревший» вопрос о контрразведке.
29 июля 1910 года в здании Отдельного Корпуса Жандармов, ровно в восемь тридцать вечера, под председательством товарища министра внутренних дел Курлова началось заседание второй межведомственной комиссии, окончательно заложившей основы создания в России системы органов по борьбе со шпионажем.
Уже на первом заседании председатель комиссии решительно отказался от идеи образования контрразведывательных отделений в структуре ДП. Курлов предложил такое решение проблемы: в распоряжение военных откомандировываются опытные в розыскном деле жандармские офицеры, которые становятся «основной исполнительной силой» в формирующихся при окружных Штабах контрразведывательных отделениях. Интересно звучало обоснование Курловым данного предложения: «Исходя из положения, что Департамент полиции не обладает специальными знаниями военной организации русской и иностранных армий и вследствие этого не может руководить контрразведывательной службой…наиболее правильным было учреждение контрразведывательных отделений (когда) отделения состоят в непосредственном ведении военного начальства, а органы Департамента полиции оказывают лишь содействие и помощь».
