Комитет по урегулированию первоначально был учрежден для помощи и содействия в делах Палаты Представителей. Их обязанностью было взаимоувязывать графики заседаний и комиссий, что совершенно не предполагало определение вопросов политики. Но со временем комитет присвоил себе часть законодательной власти. Его председателем был «судья» Говард Смит из Вирджинии, большой реакционер, который при поддержке демократов-южан в комитете и республиканского меньшинства взял за правило не пропускать любое прогрессивное предложение, которое проходило через него: он не выпустил бы из своего комитета ничего, что было предназначено для голосования в Палате Представителей. Чтобы вырвать билль из его челюстей, существовали процедуры, но они были громоздки, неопределенны и отнимали много времени. Кеннеди мог быть уверен, что Смит, предоставленный сам себе, замнет большую часть президентской программы, что уже будет достаточно плохо; но то, что Комитет по урегулированию — организация, обладавшая небольшим демократическим авторитетом, либо вовсе его не имевшая, созданная исключительно для удобства Палаты Представителей, — в действительности превратилась в третью палату конгресса, было из ряда вон выходящим. Если отцы-основатели хотели бы создать такой институт, они бы это сделали, но они предполагали достаточным Сенат и Палату Представителей.
Кеннеди не был одинок в своей оппозиции к тому, что комитет узурпировал власть. Либералы Палаты Представителей годами боролись против этого и наверняка примкнули бы к президенту, если бы он затеял бой. Более важным было другое: уважаемый спикер пришел к заключению, что с этим ничего нельзя сделать, кроме как вызвать на открытый обмен мнениями. Мистер Рейберн, чья максима управления звучала как «если вы хотите поладить — ладьте», годами терпимо относился к поведению Смита — столько, сколько председатель был готов ладить, пока спикер говорил ему, что это действительно необходимо. Оба ветерана знали всю политическую жизнь друг друга, и Рейберн помнил, что именно он способствовал тому, чтобы Смиг занял в комитете первое место. Но Смит, с растущей уверенностью в своей несокрушимости, предпочел забыть это и в течение 50-х годов, особенно после подъема движения за гражданские права, все менее и менее сотрудничал с большинством из тех, кто, как предполагалось, был его собственной партией. Еще до того, как Джек Кеннеди выиграл президентские выборы, мистер Рейберн пришел к выводу, что с этим надо что-то делать.
Прямое нападение было вне обсуждений. Учитывая почти врожденный консерватизм Палаты Представителей и приверженность ее членов принципу старшинства, было бы тщетно стараться убрать «судью» Смита с поста председателя и тех, кто его поддерживал — из комитета. Спикер решил попытаться ввести трех новых членов в комитет, где их до этого было двенадцать: одного республиканца и двоих заслуживающих доверия демократов. Таким образом, теперь на стороне президента было большинство с перевесом в один голос. На мистера Рейберна произвела глубокое впечатление предвыборная кампания Кеннеди и его инаугурационная речь, и, по мере того, как он узнавал его лучше, Кеннеди нравился ему все больше. Если кто-нибудь и мог разбить «судью» Смита, то это был он, и он был готов это сделать. Таким образом, Кеннеди был рад предоставить возможность побороться старым ветеранам. Хотя спикер и предупреждал его, что будет сложно, Кеннеди не нуждался в предупреждениях о том, что он проиграет, за день до голосования.
Как заметил позже Лэрри О’Брайен, новая команда Белого дома едва ли успела бы снять фраки, которые надела в день инаугурации[128], и начала бы действовать немедленно. Голосование было отложено до дня ежегодного послания президента конгрессу «О положении в стране», и О’Брайен с несколькими доверенными помощниками поспешил в Капитолий. Была использована каждая мелочь президентского влияния: это был один из трех случаев за время его президентства, когда Кеннеди поставил на карту все, всю свою власть и престиж, на эту проверку, не оставлявшую обходного пути[129]. У него был небольшой выбор. Он заявил публично, что все это является делом конгресса, от которого он как президент стоит и должен стоять в стороне. На пресс-конференции он сказал, что, пока поддерживает Рейберна, «ответственность остается на плечах членов Палаты Представителей, и я не попытаюсь нарушить эту ответственность. Я только обнародую свои взгляды перед всеми заинтересованными гражданами»[130], но каждый улыбнулся бы иронично, если бы всерьез предположил, что президент действительно поступит так. Каждому было понятно, что успех администрации Кеннеди сильно зависит от победы в этом сражении. В день последнего голосования разразилась драма: мистер Рейберн покинул свое кресло спикера, что происходило редко, и сделал серьезное заявление, которое, как он знал, могло позволить предложению пройти — соотношение голосов оказалось 217 к 212. Это сделало ему честь в глазах его биографов, но без вмешательства Белого дома победа не могла бы быть отпразднована.
Победа! Но, как Кеннеди заметил Соренсену, «со всем, чем это было для нас, с репутацией самого Рейберна, поставленной на карту, со всем давлением и обращениями, какие новый президент мог сделать — мы выиграли с перевесом в пять голосов. Это показывает, против чего мы поднялись»[131]. Мораль очевидна: лидерство в законотворчестве не могло быть делегировано демократам в конгрессе. Скорее, к его удивлению, Лэрри О’Брайену предложили постоянную работу по организации взаимодействия между членами обеих палат, и его специально с этой целью созданная группа стала постоянной. Это обернулось одним из самых удачных планов Кеннеди. Его лидерство в конгрессе безуспешно пытались очернить в течение лет, сравнивая с его последователем — Линдоном Джонсоном, который был одним из самых успешных руководителей конгресса в истории, возможно, самым успешным. Линдон Б. Джонсон был определенно гениален в своем умении склонить конгресс на свою сторону, но даже гениям необходимы благоприятные обстоятельства, в которых бы они проявили себя наилучшим образом, даже гениям надо с кем-то сотрудничать, и Кеннеди снабдил своего преемника и тем, и другим, институт, который унаследовал Джонсон, был уже гораздо более управляем, чем это было в 1961 году, и Джонсон оставил О’Брайену — человеку Кеннеди — работу, которую он так хорошо выполнял. В противоположность мифу, Кеннеди и сам отлично руководил конгрессом — факт, который обычно упускают, так как за все время он имел не очень заметную поддержку в конгрессе, и отчасти из-за того, что его стиль так отличался от джонсоновского. У О’Брайена было два принципа, ни один из которых не восходил к Джонсону, но оба — к Кеннеди. Он добросовестно соблюдал разделение властей, что он должен был делать: еще никогда не было столь хорошо взаимодействующей постоянной команды Белого дома, и было очень легко убедить чувствительных законодателей в том, что им навязывают мнение и происходит узурпация. Во-вторых, О’Брайен никогда не просил сенатора или представителя Палаты совершить политическое самоубийство ради президента. «Нам действительно в самом деле нужно ваше голосование: сделайте это, потому что Джек меньше всего может этого просить»[132]. Кеннеди сам взял это за правило в Овальном кабинете: если конгрессмен или сенатор указывали, что политически было невозможно помочь президенту, Кеннеди молча соглашался с утверждением. Что касается школы Джонсона, то все это казалось ему слабостью: но обычно Кеннеди был дальновиден. Он никогда не забывал, как мало конгресс был ему обязан, как мало было его большинство в 1960 году: свою задачу он видел в том, чтобы постепенно завоевывать уважение и лояльность, накапливая основной капитал, из которого он мог бы позже почерпнуть. О’Брайен все время «взращивал» конгресс; когда он не занимался активно переговорами, то перед каким-нибудь решающим голосованием приглашал законодателей на обед или в поездку на президентской яхте «Секвойя». Долгое время он был в прекрасных отношениях в конгрессе с каждым, кроме известного своей непреклонностью члена Палаты Представителей Отто Пэссмэна из Луизианы, чьей целью жизни было саботировать программу иностранной помощи. С Пэссмэном ничего нельзя было сделать, он был невыносим как для президента Эйзенхауэра, так и для президента Кеннеди: но большинство из его коллег-демократов, иногда даже республиканцы, находили, что время от времени было весьма приемлемо работать с Белым домом. Было приятно находиться на стороне победителя. О’Брайен оставил президента в резерве: он всегда хотел иметь честь и случай получить звонок от Кеннеди; но он видел, что члены конгресса, и особенно лидеры стали понимать президента лучше, одновременно осознавая, как сказал Сэм Рейберн, что он им очень нравится. О’Брайен стал мастером в продвижении президентской программы; как он любил заметить, у него был хороший 1961 год, и еще лучший — 1962-й. В 1961 году из пятидесяти четырех президентских биллей, посланных в конгресс, прошли тридцать три («больше, чем прошло в последние шесть лег администрации Эйзенхауэрам»[133]) с большинством голосов в 61 %. В 1962 году из следующих пятидесяти четырех прошли сорок с 74 %[134]. На каждого, кто привык к британской системе, где правительство может спокойно ожидать, что пройдет каждый поданный на рассмотрение билль, эти цифры могут оказать не столь большое впечатление, но в системе США, с ее разделением властей и гораздо меньшей партийной дисциплиной, эти цифры наглядно демонстрируют умение О’Брайена и лидеров-демократов в конгрессе (сенатора Майка Мэнсфилда, спикера Джона Мак-Кормака и других) и, кстати, законодательную активность Кеннеди.
