Однако и эти меры не дали должного эффекта. В охрану попало много случайных и ненадежных людей, которые больше бесчинствовали, чем охраняли. Затраты были сделаны большие, а результаты не оправдывали отпущенные ассигнования.

17 июля 1918 г. Совнарком был вынужден принять новое постановление, которое определило: численность охраны – 70 тыс. человек, набираемых по рекомендациям рабочих, профессиональных и крестьянских организаций; руководство охраной возлагалось на Управление по охране путей сообщения (Всероссийская междуведомственная чрезвычайная комиссия по охране железных дорог, как выполнившая свои задачи, ликвидировалась); были расформированы все другие виды железнодорожной охраны; разграничены функции военного ведомства и НКПС в части ответственности за охрану железных дорог (НКПС отвечал за охрану вне пределов военных действий).[12]

В составе войск вспомогательного назначения значилась продовольственно-реквизиционная армия (продармия), подчиненная Наркомату продовольствия. Ее организация была вызвана особыми обстоятельствами. Сокращение посевных площадей, истощение хлебных запасов, нехватка товаров, разруха и ряд других причин привели к продовольственной катастрофе. Кризис возник еще в 1915 г. в связи с расстройством экономики во время войны. В 1917 г. Временное правительство делало бесплодные усилия и попытки выйти из кризиса – оно ввело принудительную разверстку, хлебную монополию и карточную систему, но, встретив сопротивление, не смогло и не успело добиться исправления сложившегося положения.

Советам досталась в наследство реальная угроза голода, которая ощутимо нависла над страной. Это заставило правительство ввести продовольственную диктатуру. 15 января 1918 г. в Харьков из Петрограда на имя В. Антонова-Овсеенко и Г. Орджоникидзе была отправлена отчаянная депеша:

«Ради бога, принимайте самые энергичные и революционные меры для посылки х л е б а, х л е б а, х л е б а!!! Иначе Питер может околеть. Особые поезда и отряды. Сбор и ссыпка. Провожать поезда. Извещать ежедневно. Ради бога! Ленин».[13]

9 мая 1918 г. СНК принимает декрет «О чрезвычайных полномочиях народного комиссара по продовольствию» (утвержден ВЦИК 13 мая 1918 г.), который предоставил наркому А.Д. Цюрупе право применять «вооруженную силу в случае оказания противодействия отбиранию хлеба или иных продовольственных продуктов».[14]

Началось формирование продовольственно-реквизиционной армии. Главным комиссаром и военным руководителем по формированию и укомплектованию всех продовольственных отрядов был назначен Г.М. Зусманович.[15] Каждый продармеец давал обязательство выполнять свой долг «до конца продовольственной разрухи, не щадя своих сил, ни самой жизни».[16]

Существенное влияние на строительство войск вспомогательного назначения оказало принятие Совнаркомом декрета от 19 августа 1918 г. об объединении всех вооруженных сил Республики в ведении Народного комиссариата по военным делам, который внес военное начало в отряды, сформированные гражданскими ведомствами, а именно: железнодорожную охрану НКПС, судоходную охрану Главного управления водного транспорта, переданную Наркомвнуделу, реквизиционно-продовольственные отряды Наркомпрода, пограничную охрану Народного комиссариата торговли и промышленности. Отныне военное ведомство отвечало за укомплектование, устройство, обучение, вооружение, боевую подготовку этих формирований и использование их как военной силы, руководство непосредственно служебной деятельностью, т. е. использование по специальности, оставалось за соответствующими ведомствами по принадлежности.

Наиболее радикальным образом этот декрет сказался на охране путей сообщения. Она целиком перешла в ведение Наркомвоена. Нигде так не переплетались интересы разных ведомств, как на железнодорожном транспорте.

Здесь помимо железнодорожной охраны действовали заградотряды Наркомпрода, транспортные органы ВЧК, железнодорожная милиция НКВД. Теперь же приказом РВСР № 475 от 26 декабря 1918 г. был создан Штаб охраны и обороны железных дорог Республики, который возглавил принятую от НКПС желдорохрану.

Положение ВЦИК о железнодорожной охране от 19 февраля 1919 г.[17] упорядочило взаимоотношения заинтересованных организаций (милиция, транспортные органы ВЧК, железнодорожная охрана). Все проблемы решить не удалось, но начало было положено, и порядок на транспорте стал налаживаться. Приказ РВСР № 373 от 23 февраля 1919 г. утвердил Положение о начальнике охраны и обороны железных дорог Республики и о начальнике внешней охраны железных дорог на фронтах. Эти организации входили в систему Центрального управления военных сообщений (ЦУПВОСО).

Первым воинским начальником войск охраны и обороны железных дорог был В.В. Каменщиков (незадолго до этого назначения он был первым начштаба Корпуса войск ВЧК).

Приказом главкома № 38 от 4 октября 1918 г. на его место был назначен Е.И. Ефимов, которого вскоре сменил П.А. Петряев.

Столь же сложным оказался процесс упорядочения дела охраны водных путей сообщения (судоохраны). Шли споры о ее ведомственной принадлежности, пока в итоге не был достигнут компромисс.[18] Руководителем судоохраны (главным инспектором) был назначен А.П. Ногтев (прил. 2).

Военное строительство набирало опыт, отражая суть происходивших событий. Самостоятельное существование ведомственных формирований становилось препятствием для их развития и дальнейшего выполнения тех задач, ради которых они были созданы. В условиях военного времени была нужна централизованная система управления вспомогательными войсками.

Первая такая попытка, предпринятая в августе 1918 г., сыграла положительную роль, но это было все же половинчатое решение (введен принцип двойного подчинения, каждое из специальных формирований оставалось в своем ведомстве). Потребовалась более радикальная реформа.

28 мая по Постановлению Совета Рабоче-Крестьянской Обороны произошло объединение большей части этих формирований и создание войск внутренней охраны Республики (ВОХР) с подчинением их отныне одному ведомству – Народному комиссариату внутренних дел.[19] Наркомом к этому времени уже был Ф.Э. Дзержинский, сохранявший одновременно пост председателя ВЧК.

В войсках ВОХР высшим должностным лицом являлся начальник войск К. М. Валобуев. Сменивший его с 16 апреля 1920 г. В.С. Корнев был уже заместителем народного комиссара внутренних дел по управлению войсками ВОХР, начальником войск ВОХР. Статус начальника войск повысился: он занимал теперь должность замнаркома.

Согласно Постановлению Совета Труда и Обороны о войсках внутренней охраны Республики от 21 апреля 1920 г., «все войска, выделенные в распоряжение Наркомвнудел, находятся в непосредственном подчинении его заместителю по управлению войсками ВОХРа, который является начальником войск».[20]

Но в то же время, как сказано в Положении о войсках внутренней охраны: «Прямое высшее подчинение и общее руководство ВВО принадлежит Наркомвнудел через Военный совет ВВО» (ст. 13).[21]

На последнем этапе Гражданской войны происходит новая крупная реорганизация внутренних войск. Совет Труда и Обороны 1 сентября 1920 г. постановил: «Для успешного выполнения всех задач, возложенных на войска ВОХР постановлением Совтрудобороны от 21 апреля сего года, все войска, имеющие назначением охрану, поддержание порядка и обеспечение выполнения распоряжений правительства, т. е. караульные, желдоробороны, желдормилиции, водмилиции и т. д., как на фронтах, так и в тыловых округах, объединить с войсками ВОХР в один общий вид войск внутренней службы…».