А ровно через неделю в рабочем кабинете Букашева, на зеленом сафьяне огромного письменного стола лежала написанная Дымовым записка. Лоббизм в Государственной думе (1994–2003 годы). Государственная дума — нижняя палата Федерального собрания РФ — является законодательным и представительным органом власти. В отличие от своего предшественника — Верховного Совета РФ — не обладает ни распорядительными, ни контрольными функциями. Это обстоятельство определяло с самого начала и определяет сейчас не только место Госдумы во властной структуре государства, но и ее роль в сложной системе лоббирования интересов со стороны различных государственных и коммерческих организаций. Если смотреть на десятилетнюю историю Думы именно с этой точки зрения, то ее можно разбить на следующие этапы:
кустарный (1994–1995 годы), или период первоначального накопления; мануфактурный (1996–1999 годы), или период расширения влияния; промышленный (2000–2003 годы), или период олигархического разложения. Это деление совпадает со сроками работы первой, второй и третьей Государственных дум, что, при всей условности любых периодизаций, отнюдь не случайно. Изменение политической и экономической ситуации в стране, состава депутатского корпуса, отношений между парламентом и исполнительной властью, развитие законодательной базы — все эти факторы влияли на рост или, напротив, снижение привлекательности Думы как органа, эффективного с позиций лоббирования интересов как коллективных, так и индивидуальных заказчиков. В начале своей работы Госдума как властная структура, способная принимать значимые экономические и хозяйственные решения, не котировалась совсем. Постановления, с первых дней в изобилии выпускаемые Думой, в отличие от аналогичных документов ВС РФ, носили исключительно рекомендательный характер. Законов практического свойства, которые бы затрагивали интересы тех или иных бизнес-групп, принималось крайне мало. Пока думцы занимались политикой[109], экономическая да и реальная политическая жизнь страны регулировалась с помощью указов президента и постановлений правительства. И поэтому вся лоббистская деятельность концентрировалась именно в Белом Доме и Кремле. Осмысленной работе с Думой препятствовало еще два обстоятельства. Во-первых, наиболее известные и привлекательные, по убеждению потенциальных лоббистов, депутаты одновременно были либо действующими, либо только что отставленными[110] членами правительства. И, естественно, представляли больший интерес в своей главной, министерской ипостаси. Во-вторых, на первоначальном этапе нижняя палата нового парламента являла собой раздираемое идеологическими противоречиями, плохо организованное собрание случайных людей и произвольных их объединений с довольно слабыми вертикальными и практически не выстроенными горизонтальными связями. Проводить через подобную структуру любые, даже самые простейшие решения было весьма затруднительно. Изменения начались весной 1994 года, когда правительству для одобрения федерального бюджета пришлось искать способы организации Государственной думы в целом, формы сотрудничества с дружественными и методы воздействия на недружелюбные фракции. И методы, и способы, и формы были найдены: исполнительная власть построила тех, на кого имела то или иное влияние: «Выбор России», НРП, ПРЕС, «Женщин России», аграриев, и коррумпировала тех, кто не признавал бесплатной любви и дружбы (ЛДПР). Принятие бюджета-94 можно считать точкой перелома. И потому, что было наглядно показано: с Думой можно договариваться, и потому, что сами думцы поняли: им есть, чем торговаться. Еще одним важным последствием бюджетной премьеры-94 стало превращение дебатов по финансовому плану в разновидность ежегодной торговой ярмарки — главного события думского сезона. Начавшаяся весной 1994-го бюджетная торговля с большим или меньшим размахом просуществовала до конца 2003-го, несмотря на прямое указание президента Путина о необходимости ее прекращения[111], адресованное лояльной ему третьей Думе. С осени 1994 года, после устройства думцев в постоянном помещении на Охотном Ряду, началась масштабная работа над законопроектами. Это решило важную задачу налаживания межфракционных коммуникаций. Профессиональные интересы, интересы проведения законопроектов часто оказывались сильнее идеологических разногласий, что, в свою очередь, послужило превращению Думы из российского «Гайд-парка под крышей» в законодательный орган. Первый думский призыв, по большому счету, не столько принимал важные для бизнес-сообщества законы[112], сколько помогал ему отбить атаки со стороны правительства. Депутаты исправно проваливали налоги, увеличивающие бремя для предпринимателей, по максимуму сохраняли, а по возможности — расширяли налоговые и прочие льготы, мешали переводу денег, обслуживающих государственные нужды, в казенные учреждения. То есть, по мере своих скромных сил, они способствовали обогащению банков, сомнительным экспортно-импортным операциям и прочим небезупречным делам всевозможных фондов — от Пенсионного до Национального фонда спорта. Но на фоне залоговых аукционов, безвозмездных ссуд, льготных кредитов, афер с государственными долгами, махинаций с КНО[113] и покровительства откровенному криминалу в бизнесе, чем занимались исполнительная власть и отдельные высокопоставленные чиновники[114], все это были невинные шалости. Уже во второй Думе трудно было обнаружить закон, в котором не было бы хоть чьего-то интереса. Если в проекте не предусматривались какие-либо льготы или создание фонда с бюджетным финансированием и достойными номенклатурными должностями[115], его принятие вызывало недоуменные вопросы. От оленеводческого народа до бюджета развития, от пчелиного роя до сексуальных запретов, от электромагнитной совместимости до бравых казаков[116] — всё, помимо явного, имело тайный, материальный смысл. Каждая комиссия по расследованию неправильной приватизации или небесспорного аукциона создавалась не только с политическими, но и с сугубо практическими целями. Всякий запрос в правительство, любой политический скандал имели меркантильную подоплеку. Однако думский лоббистский потенциал существенно снижало то обстоятельство, что многие, принятые Думой и даже прошедшие через Совет Федерации проекты так никогда и не становились законами[117]. Президент, сфера указного права которого в экономике из года в год сужалась, безжалостно браковал лоббистские инициативы депутатов. Дума, в свою очередь, столь же методично отклоняла идеи исполнительной власти. Поскольку множество законов были непрямого действия и требовали уточнения подзаконными актами, лучшим местом для продвижения интересов оставались Старая площадь и Краснопресненская набережная[118]. Именно поэтому в эти заповедники и рвались представители бизнеса. Дважды за вторую половину 90-х годов вице-премьерами становились крупные предприниматели — глава АвтоВАЗа Владимир Каданников[119] и президент ОНЭКСИМбанка Владимир Потанин[120]. В 1996–1997 годах заместителем секретаря Совета безопасности был глава ЛогоВАЗа Борис Березовский[121]. Весной 1999 года в администрацию президента был делегирован Сергей Зверев[122] из «Моста»[123], в августе его сменил Владислав Сурков[124] из «Альфы»[125].
вернуться Январь 1994 года ушел на распределение думских портфелей, рассаживание по фракциям и депутатским группам и создание комиссии по расследованию событий 21 сентября — 4 октября 1993 года; в феврале депутаты готовили пакет документов по амнистии участникам октябрьских событий; в марте — начали ставить вопрос о недоверии правительству Черномырдина; в апреле — отклонили Договор об общественном согласии. вернуться Имеются в виду выбороссы Анатолий Чубайс — глава Госкомимущества, министр иностранных дел Андрей Козырев, члены ПРЕС — вице-премьер Сергей Шахрай, вице-премьер, министр экономики Александр Шохин, министр труда Геннадий Меликьян, аграрии — вице-премьер Александр Заверюха и министр сельского хозяйства Александр Назарчук, член ДПР, министр без портфеля Николай Травкин. Отставленные — все выбороссы: первый вице-премьер Егор Гайдар, вице-премьер, министр финансов Борис Федоров, министр труда Элла Памфилова, директор Федерального информационного центра Михаил Полторанин. Кроме ушедшей в марте Памфиловой, остальные оставили правительство в январе 1994 года. вернуться Путин заявил об этом в апреле 2001 года, выступая с посланием к Федеральному собранию. Нужно, сказал президент, оставить Думе возможность «либо принять, либо отклонить предложения правительства, но не изменять параметры». Но бюджетная торговля — явление нормальное для любого парламента, тем более, для российского. Так же как и дореволюционная, нынешняя Дума, по Конституции 1993 года, имеет практически единственный закон, позволяющий ей влиять на текущую политику государства — бюджет. Отмирание бюджетной торговли будет означать окончательную деградацию Думы как представительного органа. Деградацию, протекавшую по прочим направлениям думской деятельности весьма стремительно. Особенно последние четыре года. вернуться Хотя принимались, безусловно, и они. И самый важный — первая часть Гражданского кодекса. вернуться Казначейские налоговые освобождения, выпускавшиеся Минфином с марта 1995 года и ходившие до августа 1996 года денежные суррогаты. Использовались для финансирования предприятий и отраслей народного хозяйства в счет будущих налоговых доходов. Через год после начала выпуска этих квазиденег, весной 1996 года, доходы, поступавшие в федеральный бюджет, на две трети состояли из КНО. вернуться В середине 90-х и отдельные структуры, и целые отрасли патронировались на самом верху. Премьер Виктор Черномырдин, не скрывая, лоббировал интересы «Газпрома», первый вице-премьер Олег Сосковец курировал алюминиевую промышленность, Анатолий Чубайс и его замы по ГКИ — Петр Мостовой, Альфред Кох, Дмитрий Васильев — определяли списки приватизируемых объектов и опекали некоторые ваучерные фонды и компании. ГКИ способствовал проведению залоговых аукционов, в результате которых в частные руки за весьма скромные деньги ушли такие предприятия, как «Норильский никель» или «Юганскнефтегаз». Главный охранник Ельцина Александр Коржаков, а также советник и тренер президента по теннису Шамиль Тарпищев протежировали Национальный фонд спорта. Коржаков с министром обороны Павлом Грачевым бились за неформальный контроль над экспортом оружия. И так далее, и тому подобное. вернуться Так называемые «льготные законы» были просто бичом второй половины 90-х. Льготы на проезд, лечение, повышенные пенсии и т. п. забивались едва ли не в любой закон, неважно, кого он касался: инвалидов-чернобыльцев, таможенников, работников правоохранительных органов… В результате различным категориям граждан было «выписано» такое количество льгот, что на их реализацию не хватило бы и нескольких федеральных бюджетов. Прекрасные номенклатурные должности предусматривались и для управления бюджетом развития в придуманном депутатом от КПРФ Юрием Маслюковым Агентстве по экономическому развитию, которое должно было сочетать функции госструктуры и финансово-кредитного института. вернуться На каждую из названных тем Дума приняла по федеральному закону. вернуться Примерно треть принимаемых второй Думой проектов отклонялась президентом. вернуться На Старой площади располагается администрация президента, на Краснопресненской набережной находится Дом Правительства РФ. вернуться Владимир Каданников занимал пост первого вице-премьера с января по август 1996 года. Лоббировал запретительные ввозные пошлины на импортные автомобили. После ухода из правительства и до октября 2005 года — председатель совета директоров АО «АвтоВАЗ». вернуться Владимир Потанин был первым вице-премьером с 15 августа 1996-го по 17 марта 1997 года. Курировал экономический блок. С мая 1998 года — президент, председатель правления холдинга «Интеррос». Основные активы компании РАО — «Норильский никель», концерн «Силовые машины», АКБ «Росбанк», группа «О.В.К.», СК «Согласие», НПФ «Интеррос-Достоинство», АПК «АГРОС», издательский дом «Проф-медиа», фонд «Открытые инвестиции». вернуться Березовский с октября 1996-го по ноябрь 1997 года был заместителем секретаря Совбеза Ивана Рыбкина. С апреля 1998-го по март 1999-го — исполнительный секретарь СНГ С декабря 1999-го по июль 2000-го — депутат Госдумы от Карачаево-Черкесии. С лета 2000 года живет в Великобритании. В декабре 2002 года Ген прокуратура РФ предъявила ему обвинение в мошенничестве в особо крупных размерах в связи с хищением машин с «АвтоВАЗа». В марте 2003 года арестован английской полицией по запросу Генпрокуратуры. В сентябре 2003 года получил политическое убежище в Великобритании. «ЛогоВАЗ» возглавлял до марта 1997 года. С 1995 по 2000 год — член совета директоров ОРТ. С 1996 по 2000 год — член совета директоров «Сибнефти». вернуться Сергей Зверев работал в группе «Мост» с 1993 по 1998 год, затем с поста президента ТОО «Группа-Мост» перешел в «Газпром» заместителем председателя правления. В администрации президента Зверев проработал с мая по начало августа 1999 года и ушел, обнародовав причины ухода на пресс-конференции. По его уверению, администрация президента и ее глава Александр Волошин проводят политику конфликта, в администрации давно всех «делят на своих и чужих». «Сам Волошин — „человек, не способный договориться“ и в последнее время советуется только с Березовским и Абрамовичем, из-за чего в действиях администрации доминируют корпоративные, а не государственные интересы». Один из ключевых игроков в операции по блокированию импичмента Ельцина, Сергей Зверев, с 1999 года во властных структурах не работает, но и далеко от власти не уходит: возглавляемая им компания «КРОС» участвует в отдельных пиар-проектах власти. Например, в 2002 году обеспечивала пиар-поддержку Всероссийской переписи населения. Жена Зверева, Светлана Миронюк, с 2003 года возглавляет государственное информационное агентство — РИА «Новости». вернуться Имеется в виду «Медиа-Мост» Владимира Гусинского. Этому ЗАО принадлежали, в частности, телекомпания НТВ, радиостанция «Эхо Москвы», кинокомпания «Кино-Мост» и издательский дом «Семь дней» (газета «Сегодня», журналы «Итоги», «Семь дней», «Караван историй»). В 2000 году после ареста и подписания протокола о передаче медиа-холдинга, а главное, НТВ «Газпрому» Гусинский уехал из страны. Постоянно живет в Израиле. вернуться В отличие от других посланцев олигархических структур Владислав Сурков в Кремле прижился и до сих пор работает заместителем главы президентской администрации, пересидев и своего бывшего шефа — Александра Волошина. Последний попал в администрацию президента по протекции Березовского и был сначала помощником президента по экономическим вопросам. вернуться В консорциум «Альфа-групп» помимо «Альфа-банка» входят инвестиционный холдинг «Альфа-эко», управляющая компания «Альфа-капитал», страховая компания «Альфа-Страхование», 50 процентов нефтяной компании ТНК-ВР, группа компаний «Перекресток» и ряд других структур. Председатель наблюдательного совета директоров — Михаил Фридман, президент «Альфа-банка» — Петр Авен. |
