Переход к нэпу изменил очередность восстановления отраслей народного хозяйства. Горький опыт кризиса начала 1921 года вынудил правительство пойти на пересмотр программ крупной промышленности в направлении развертывания производства предметов широкого потребления. Но это было скорее благородным порывом, поскольку уже в декабре 1921 года IX съезд Советов в постановлении по вопросам новой экономической политики в очередной раз провозгласил восстановление крупной промышленности основной задачей наряду с восстановлением сельского хозяйства. Причем основные усилия предполагалось сосредоточить на топливодобывающей промышленности и металлургии[312]. А программа производства предметов широкого потребления была переложена на среднюю и мелкую промышленность. 17 мая 1921 года, в рамках «поэтапного углубления нэпа» Совнарком приостановил национализацию мелкой и средней промышленности, а декретом от 7 июля разрешил создание частных предприятий с числом рабочих не более 20 человек. Но вряд ли можно говорить о сколько-нибудь широкой денационализации на фоне не прекращающегося процесса укрепления госсектора. Так, ВЦИК декретом от 27 октября 1921 года подтвердил всю национализацию промышленности, проведенную до 17 мая. В результате этих мер в первой половине 1920-х годов удельный вес госсектора в крупной промышленности неуклонно рос.

Требование приспособления госпромышленности к рынку выдвигало на первый план изменение форм реализации государственной собственности. Это было сделано путем разделения функций хозяйствования и собственности. Формами такого отделения стали концессия, аренда, трестирование, государственные акционерные общества (АО), кооперативные объединения (паевые товарищества) и т. п.

Порядок сдачи в аренду государственных промышленных предприятий был регламентирован постановлением Совнаркома от 5 июля 1921 года. Но, как и многие другие начинания в государственной промышленности, аренда в годы нэпа не получила широкого распространения. Из поступивших в ВСНХ отчетов по 15 губерниям, в 7 из них к началу сентября 1921 года не было сдано в аренду ни одного предприятия. К концу 1921 года губернскими совнархозами было сдано в аренду 4860 действующих мелких и средних предприятий. Но удельный вес арендованной промышленности в 1921 году в общем объеме промышленной продукции составил всего 6,3 %[313]. Планы сдачи промышленных заведений в аренду нередко оставались на бумаге.

На слабое развитие аренды повлиял ряд обстоятельств. В первую очередь в аренду сдавались мелкие и средние бездействующие или плохо работающие предприятия с оборудованием, производившие в основном потребительские товары. А это нередко требовало больших материальных и финансовых затрат от арендаторов, которые должны были произвести ремонт за свой счет. Налаживанию производства на арендованных предприятиях мешала излишняя регламентация условий аренды, вплоть до того, какого рода изделия и в каком количестве вырабатывать, а также завышенная арендная плата. Арендатор должен был отдавать государству 10–20 % своей продукции. Отсутствие достаточных правовых гарантий и небольшой срок аренды, от 2 до 6 лет, также являлись препятствием в деле расширения аренды.

Директивы центральных органов рекомендовали при сдаче в аренду отдавать предпочтение государственным и кооперативным организациям. Но ввиду того, что последние оказывались не в состоянии выплачивать арендную плату, местные органы в поисках новых источников пополнения бюджета сдавали предприятия, особенно малые, частникам. В итоге на 1 сентября 1922 года частные лица составляли 50 % арендаторов (26 % из них — бывшие владельцы), а к 1 марта 1924 года доля предприятий, арендованных частными лицами, возросла до 52,6 %. Хотя на арендованных предприятиях в 1924/25 году производилось всего 3 % валовой продукции промышленности, однако в отраслях легкой промышленности это доля поднималась до 25–30 %. Арендные предприятия играли заметную роль в снабжении крестьянства товарами и в переработке сельхозпродукции[314].

Сложная хозяйственная ситуация лета 1921 года не позволяла государству нести ответственность за обеспечение предприятий необходимыми ресурсами, поэтому им было предложено самостоятельно решать вопросы своего функционирования. Первым документом, предусматривающим изменения в управлении крупной промышленностью на основе хозяйственного расчета стал «Наказ СНК о проведении в жизнь начал новой экономической политики» от 9 августа 1921 года. Зафиксировав исходные принципы перестройки работы промышленности в области децентрализации управления отраслями, перевода предприятий на «точный хозяйственный расчет» и введения материального стимулирования рабочих, Наказ рекомендовал не ограничиваться рамками местного оборота, а «переходить, где это возможно и выгодно, к денежной форме обмена». Постановлением от 12 августа 1921 года было положено начало процессу снятия предприятий с госбюджета и образования трестов, которые рассматривались как основная хозрасчетная форма реализации государственной собственности[315].

Помимо трестирования выдвигался другой вариант — передача функций главков губсовнархозам, но он был отвергнут центральными органами летом 1921 года. Ни аппарат, ни технические возможности не позволили бы управлять промышленностью в соответствии с планом из центра. А организация крупной промышленности в виде трестов позволяла, на взгляд партийного руководства, согласовывать интерес производственных единиц с единым планом. Трестирование осуществлялось в соответствии с плановыми заданиями центральных органов. Например, в обращении ВСНХ и ВЦСПС ко всем хозяйственным и профсоюзным организациям от 10 сентября 1921 года предлагалось заняться разработкой планов трестирования важнейших предприятий каждой отрасли промышленности[316]. Здесь имелось определенное противоречие: в управлении промышленностью была провозглашена децентрализация, а практика создания трестов означала укрепление централизации. И это было не случайно, поскольку таким образом государство могло контролировать свою собственность, не допуская развития отношений конкуренции между госпредприятиями и обеспечивая в таких условиях плановое управление ими.

В 1921 году для трестирования было выделено 4500 наиболее крупных и значимых фабрик и заводов. Но процесс трестирования быстро вышел за предполагавшиеся рамки только крупных и особо важных для государства предприятий и охватил всю государственную промышленность. В результате появилось большое количество мелких трестов. Среди местных трестов иной раз были и такие, которые состояли из нескольких мастерских с десятком рабочих. В основном процесс трестирования завершился к сентябрю 1922 года: было трестировано около 90 % предприятий, не сданных в аренду[317].

На первых порах перевод предприятий на хозяйственный расчет привел к расширению их хозяйственной свободы. Об этом свидетельствует хозяйственное законодательство лета — осени 1921 года: расширение прав предприятий в области финансирования и распоряжения материальными ресурсами, установление 50 % нормы продажи продукции на рынке, разрешение предприятиям приобретать необходимые им предметы на вольном рынке и свободно реализовывать там же свою продукцию. Но подобные меры не были результатом сознательного воздействия на экономику в целях ее решительного преобразования. Допущенные сверху отклонения от жестких требований централизованно-планового управления экономикой являлись вынужденным шагом. Сфера рыночных связей стала расширяться независимо от воли государства, нарушая тем самым задуманную гармонию единого хозяйственного плана.