Сведений о деятельности Президиума Совета национальностей в области осуществления национальной политики имеется не так много. Известно, например, что в июне 1924 года на Президиуме слушался доклад М. В. Фрунзе об осуществлении такой политики в армии[148].

В Совете национальностей ЦИК Союза ССР имелись представители всех национальных образований. Были предложения включить сюда представителей не только Союзных республик и автономных областей, но и областей, возникших в результате экономического районирования (Уральский край, Сибирь, Дальневосточная область и т. д.). Однако такие идеи не прошли и в данном законодательном органе остались только «образования отдельных народов, национальные единицы»[149].

На сессиях ЦИК Союза ССР рассматривались, например, вопросы о бюджетных правах союза и входящих в его состав союзных республик. Совет национальностей защищал права союзных и автономных республик в области внутренней торговли. При рассмотрении вопроса об особом разделе основных начал уголовной политики в отношении отдельных видов преступлений, в комиссии Совета национальностей было принято решение о дополнении этой главы новой статьей в следующей редакции: «Заведомое нарушение суверенитета входящих в СССР союзных республик, суверенных прав автономных республик и прав автономных областей, а также разжигание национальной розни и ненависти». Этим дополнением Совет национальностей отнес указанные выше преступления к наиболее тяжким преступлениям против советской власти и единства Союза ССР. Это предложение не вошло в закон по той причине, что раздел об уголовной политике в отношении отдельных видов преступлений не был включен в общесоюзный закон[150].

Особую активность в 1920-е и 1930-е годы властные структуры проявили в деле обеспечения запросов национальных меньшинств. Сразу заметим, что в определении национальных меньшинств ни тогда, ни сейчас ясности и четкости не было и нет. Прежде всего в отношении критериев определения статуса таковых. Одни авторы понимают под национальными меньшинствами ту часть населения, входящую в состав национально-государственного образования, которая по количеству меньше, другие — малочисленные народы как целостные этнические единицы, третьи — часть этнической общности, проживающей среди инонационального населения. Скорее всего, последний подход к национальным меньшинствам доминировал в 20–30-е годы. Иногда к ним причислялись и малые народы[151].

В это время были предприняты значительные усилия по вовлечению национальных меньшинств в экономическую и особенно социально-культурную деятельность. Наряду с органами партийной и исполнительной власти, решения съездов Советов претворялись в жизнь Президиумом ЦИК СССР и Советом национальностей, которые давали соответствующие директивы ЦИК союзных и автономных республик об усилении работы отделов и национальных комиссий, обслуживающих национальные меньшинства. Кроме того, Совет национальностей проводил и самостоятельную работу в данном направлении[152].

Совет национальностей ЦИК СССР издавал два журнала — «Революция и национальности» и «Революция и письменность», в которых систематически освещались социально-политические и культурно-образовательные аспекты жизни народов СССР. Выходил литературно-художественный и публицистический альманах народов СССР «Советская страна».

На определенном этапе представители республик все более активно начали ставить вопрос о том, что «для поднятия культурно-хозяйственного уровня нацменьшинств» необходимо выделить их «в самостоятельные административно-территориальные единицы (районы, волости, сельсоветы)»[153]. И эта идея была реализована. Ее цель заключалась в том, чтобы приблизить традиционные институты самоуправления к требованиям жизни. Так, например, на проходившем с 17 по 20 декабря 1927 года в Свердловске первом областном совещании работников, занимающихся проблемами нацменьшинств на Урале, была определена широкая сеть мероприятий среди этой категории населения. В их числе обращают на себя внимание такие действительно важные для многонациональной страны с различными цивилизационно-культурными особенностями моменты, как необходимость учета этнокультурной специфики в законодательном процессе. В частности, говорилось о функциях туземных судов, необходимости организации специальных судебных участков для обслуживания национальных меньшинств, с судопроизводством на родном языке и т. п.[154]

Однако, несовершенство заданной модели общественного устройства, как уже отмечалось, порождало проблемы и неурядицы в национально-государственном строительстве. Так, на Северном Кавказе в 1921 году Советская Терская область объединила районы проживания терского казачества, кабардинцев, ингушей, чеченцев и других народов. В 1920 году возникла Калмыцкая автономная область, а в 1921-м после расказачивания вместо Терской области создается Горская автономная республика. Но почти сразу же из нее были выделены областные автономии — Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Чеченская.

Создаваемая сверху государственность должна была расширить функции власти и укрепить полномочия центра, а также нейтрализовать антисоветские тенденции на местах. Основную сложность составляли казачье-горские противоречия и взаимоотношения между горскими народами, в основе которых лежали запутанные и крайне острые вопросы землепользования. Достижение территориальной целостности путем создания Юго-Восточного экономического объединения, затем Северокавказского края, и другие административно-территориальные изменения зачастую приводили к конфликтам между народами Северного Кавказа. Централизация управления вопросами социальной жизни при отсутствии необходимых экономических ресурсов, неотлаженности действий госучреждений, расхождении между ценностными установками представителей центра, местной власти и ментальностью большей части населения оборачивалась неравноправием между отдельными этническим общностями в удовлетворении их социальных нужд.

Центру в начале 20-х годов приходилось неоднократно возвращаться к проблемам государственного устройства на Северном Кавказе. Так, коллегия Наркомнаца 12 сентября 1921 года обсудила вопрос «о взаимоотношениях между русским и туземным населением в ГССР». Было решено срочно организовать представительство Наркомнаца в республике, подчеркнута политическая нецелесообразность возвращения выселенных из станиц Сунженского округа казаков, а вопрос о вселении беженцев из голодающих губерний на территорию округа, где межнациональные конфликты сохраняли свою остроту, передать на разрешение правительству ГССР.

22 сентября Президиум ВЦИК заслушал доклад Орджоникидзе о распределении земли между чеченцами и казаками (речь шла о станице Романовской, переданной грозненским рабочим, а также Ермолаевской, Самашкинской и Михайловской, отданных чеченцам по решению от 14 апреля 1921 года). Передел был оставлен в силе[155], но успокоения он не принес.

Объективные трудности объединения вызвали перманентные преобразования. Чрезвычайный съезд трудящихся Карачая в ноябре 1921 года констатировал, что Карачай экономически тяготеет к Кубани и оторван от Горской республики, при наличии чересполосицы с Кабардой. В связи с этим было решено выделить Карачай в автономную область совместно с зеленчукскими черкесами. Несостоятельность объединения осознавалась и в центре, и в партийных органах на местах. Юго-Восточное бюро ЦК, партийные работники в Москве пришли к необходимости выделения ряда народностей из состава ГССР, в частности Карачая и Балкарии[156].