Стремясь не допустить возобновления конфронтации с Японией, советское правительство в мае 1927 года обратилось к Токио с предложением о подписании между двумя государствами договора о ненападении. Несмотря на установление дипломатических отношений с СССР, японское правительство не желало связывать себя подобным соглашением. Его позиция сводилась к тому, чтобы «в отношении пакта о ненападении, выдвигаемого СССР, занять такую позицию, которая обеспечивала бы империи полную свободу действий».
Оккупация в 1931 году японскими войсками трех северо-восточных провинций Китая, именовавшихся Маньчжурией, означала выход японских вооруженных сил на советскую границу, что увеличивало опасность военного столкновения с Японией. В этих условиях Москва активизировала свои предложения заключить пакт о ненападении, указывая, что отсутствие такого пакта не свидетельствует о намерении Японии проводить миролюбивую политику. Народный комиссар иностранных дел СССР Максим Литвинов в ходе состоявшейся в Москве 31 декабря 1931 года беседы с министром иностранных дел Японии Кэнкити Ёсидзавой отметил, что СССР уже имеет пакты о ненападении или нейтралитете с Германией, Литвой, Турцией, Персией, Афганистаном, ведет соответствующие переговоры с Финляндией, Эстонией, Латвией и Румынией. Было подчеркнуто, что «сохранение мирных и дружественных отношений со всеми нашими соседями, в том числе и с Японией, является основой нашей внешней политики».
В Токио не сомневались в искренности стремления Советского Союза заключить пакт о ненападении с Японией. В секретном меморандуме, составленном заведующим европейско-американским департаментом МИД Японии Сигэнори Того, говорилось: «Желание Советского Союза заключить с Японией пакт о ненападении вызвано его стремлением обеспечить безопасность своих дальневосточных территорий от всевозрастающей угрозы, которую он испытывает со времени японского продвижения в Маньчжурии». И это было действительно так. В начале 30-х годов реальная военная опасность для СССР исходила именно от Японии. Германия еще переживала синдром поражения в войне, а основные западные державы – Великобритания, Франция и США в условиях экономического кризиса были разобщены и занимались внутренними проблемами.
Однако и для Японии, еще не «переварившей» Маньчжурию, скорая большая война с СССР едва ли была возможна. Тем не менее, не желая сеять подозрения у западных держав по поводу отказа Японии от конфронтации с СССР, 13 декабря 1932 года японское правительство в официальной ноте вновь заявило, что «еще не созрел момент для заключения договора о ненападении». В ответной ноте советского правительства указывалось, что его предложение «не было вызвано соображениями момента, а вытекает из всей его мирной политики и потому остается в силе и в дальнейшем».
1 сентября 1939 года Германия напала на Польшу. Международная ситуация складывалась не в пользу Японии. Китай продолжал упорное сопротивление, японские войска потерпели сокрушительное поражение на Халхин-Голе, Германия, как тогда считалось, «изменила» Японии, заключив с Советским Союзом пакт о ненападении, напряженными оставались японо-американские отношения. После сформирования 4 сентября 1939 года нового кабинета министров во главе с генералом в отставке Нобуюки Абэ 13 сентября был опубликован официальный правительственный документ «Основы политики государства», в котором указывалось: «Основу политики составляет урегулирование китайского инцидента. Во внешней политике необходимо, твердо занимая самостоятельную позицию, действовать в соответствии со сложной международной обстановкой… Внутри страны сосредоточить внимание на завершении военных приготовлений и мобилизации для войны всей мощи государства».
Хотя подписание советско-германского пакта о ненападении рассматривалось в Токио как удар по японским планам совместной с Германией борьбы с «большевистской Россией», японское военно-политическое руководство не стало обострять отношения с Берлином, ограничившись направлением формальной ноты протеста.
Среди японских историков распространены утверждения о том, что после номонханского (халхингольского) фиаско в Японии якобы отказались от конфронтации с СССР, а Москва, одержав победу, обеспечила безопасность своих дальневосточных границ. Японские авторы пишут: «Антикоминтерновский пакт, заключенный в 1936 году между Японией и Германией, посеял семена беспокойства у Советского Союза, который шел по пути строительства коммунизма. В 1938 году произошло локальное столкновение японских и советских войск у небольшой сопки Чжанкуфэн (Заозерная) в зоне государственной границы между Восточной Маньчжурией и Советским Союзом. А летом следующего года произошло также столкновение в зоне государственной границы между Западной Маньчжурией и Монголией в районе Номонхан (у реки Халхин-Гол) между японскими и советскими войсками. Монголия тогда была государством-сателлитом СССР, и на ее территории дислоцировались советские войска. Само столкновение произошло в районе, в котором отсутствовала четкая демаркация государственной границы. В результате Квантунская армия потерпела поражение, а СССР выполнил трудную задачу по обороне Сибири и Дальнего Востока».
Однако в действительности японские стратеги из числа как военных, так и политиков продолжали рассматривать Советский Союз в качестве одного из основных потенциальных противников. После халхингольских событий было решено «максимально ограничить военные действия в Китае, сократить число находящихся там войск, мобилизовать бюджетные и материальные ресурсы и расширить подготовку к войне против СССР». В декабре 1939 года был принят «Пересмотренный план наращивания мощи сухопутных войск». Для высвобождения необходимых для будущей войны сил планировалось при необходимости резко сократить число японских войск в Китае (с 850 тыс. до 500 тыс.). Одновременно было принято решение довести число дивизий сухопутных войск до 65, авиаэскадрилий до 160, увеличить количество бронетанковых частей. На китайском фронте должны были действовать 20 дивизий, остальные надлежало разместить главным образом в Маньчжурии.
Был определен срок завершения подготовки – середина 1941 года.
Чтобы обеспечить благоприятные международные условия для осуществления этой программы, было признано целесообразным предпринять дипломатические шаги, призванные нормализовать на определенный период японо-советские отношения. Сторонники такой нормализации предлагали заключить с СССР соглашение о ненападении, по содержанию аналогичное советско-германскому пакту. При этом японское руководство, убедившись во время хасанских и халхингольских событий в стремлении СССР избежать вовлечения в войну с Японией, не опасалось советского нападения. Как и прежде, ставилась цель попытаться в обмен на пакт о ненападении добиться прекращения советской помощи Китаю. В согласованном 28 декабря 1939 года документе японского правительства «Основные принципы политического курса в отношении иностранных государств» по поводу Советского Союза говорилось: «Необходимым предварительным условием заключения пакта о ненападении должно быть официальное признание прекращения советской помощи Китаю».
Заключить пакт о ненападении побуждала японцев и Германия. При этом германские лидеры были готовы выступить в роли посредника между СССР и Японией. В ходе советско-германских переговоров о заключении пакта о ненападении Вячеслав Молотов поставил вопрос, готова ли Германия оказать воздействие на Японию ради улучшения советско-японских отношений и разрешения пограничных конфликтов. На встрече с Иосифом Сталиным министр иностранных дел Германии Иоахим Риббентроп заверил его, что германо-японские связи «не имеют антирусской основы, и Германия, конечно же, внесет ценный вклад в разрешение дальневосточных проблем». Сталин предупредил собеседника: «Мы желаем улучшения отношений с Японией. Однако есть предел нашему терпению в отношении японских провокаций. Если Япония хочет войны, она ее получит. Советский Союз этого не боится. Он к такой войне готов. Но, если Япония хочет мира, это было бы хорошо. Мы подумаем, как Германия могла бы помочь нормализации советско-японских отношений. Однако мы не хотели бы, чтобы у Японии сложилось впечатление, что это инициатива советской стороны».
