Другой ключевой проблемой Конференции стало то, что общеевропейские панельные обсуждения не были связаны с дебатами, происходящими в государствах-членах. Те, кто участвовал в Конференции, по большей части не знали о национальных панельных дискуссиях[39]. Отсутствие систематических связей между различными уровнями обсуждения – от местного, регионального, национального до общеевропейского – было ключевым структурным недостатком Конференции. Национальные дебаты в свою очередь также не отражали общеевропейские дискуссии. Более того, поскольку каждая страна была свободна проводить мероприятия, в том формате и количестве, как считала необходимым, было практически невозможно сравнивать и связывать национальные дебаты друг с другом.

Лишь немногие из стран-членов, 6 из 27, решили провести национальные дискуссии: Германия, Бельгия, Франция, Италия и Нидерланды – пять государств-основателей плюс Литва. Самый большой вклад ожидаемо внесла Франция: 700 граждан участвовали в 18 группах, было подано 1300 предложений, разделенных на 14 приоритетных рекомендаций. Лишь Франция и Нидерланды охватили все девять тем Конференции, остальные выбрали узкий подход: так, представители Италии и Литвы обсуждали только по две темы[40].

Критики результатов Конференции были недовольны тем, что в дискуссии не затрагивались важные стратегические вопросы[41]. Так, не было ясности относительно будущих границ Евросоюза, его «географической перспективы». Это значит, что неопределенной осталась судьба политики соседства и расширения европейской интеграции.

Политическая интеграция Европейского союза находится в состоянии застоя. Дифференцированное сотрудничество, которое является основной формой реализации ОВПБ, рассматривается государствами – членами ЕС скорее не как вектор интеграции, а как способ дополнить инициативы институтов ЕС и компенсировать недостатки единогласного принятия решений во внешней политике ЕС.

Результаты Конференции о будущем Европы и неоднозначная реакция на них со стороны европейских институтов также указывают на слабые перспективы усиления политической интеграции ЕС. Более того, это отсутствие ясности породило напряженность между гражданами и институтами ЕС: завышенные ожидания со стороны граждан в их влиянии на будущее политического процесса в Евросоюзе не оправдались, а Европейский совет и большинство национальных правительств фактически отказались детально рассматривать предложения Конференции. Хотя участие граждан явно демонстрирует большую демократичность политического процесса, следует также помнить о том, почему предыдущая попытка принятия европейской конституции потерпела неудачу в 2005 г.: после референдумов во Франции и Нидерландах более 10 лет на уровне Европейского союза не поднимался вопрос о реформировании основополагающих договоров.

Системный кризис[42] Евросоюза, ухудшение социально-экономического положения в странах-членах, усугубившееся в результате пандемии COVID-19 и стагфляционного кризиса, обострили явные разногласия между государствами Европы, что может замедлить процесс политической интеграции в ЕС.

Эволюция общей внешнеполитической стратегии Европейского союза отражает изменения в подходах стран-членов к роли и месту объединения в мировом политическом процессе, а также внешним вызовам и угрозам для Евросоюза. Если предыдущий документ – Глобальная стратегия 2016 г. – фокусировался на общей стрессоустойчивости государств ближнего окружения Евросоюза, то в опубликованном в 2022 г. «Стратегическом компасе безопасности и обороны – для Европейского союза, который защищает своих граждан, ценности и интересы и способствует международному миру и безопасности»[43] (далее – Стратегия, «Стратегический компас») акцент смещен на конкретные меры по усилению оборонного потенциала Европы для противодействия внешним угрозам и поддержания внутренней стабильности.

Европейская служба внешней политики обнародовала одобренную Советом Европейского союза версию документа 21 марта 2022 г., которая разрабатывалась в течение нескольких лет и должна была консолидировать национальные подходы стран-членов к вызовам и угрозам безопасности, а также представить геополитическую роль Евросоюза. Новая Стратегия ЕС должна была стать знаковым событием для европейского политического процесса, особенно в преддверии публикации результатов Конференции о будущем Европы и новой декларации о взаимодействии ЕС и Организации Североатлантического договора (НАТО, альянс). Однако в феврале 2022 г. началась специальная операция России на Украине. Это изменило геополитические условия в Европе, и в последний момент в документ были внесены исправления.

В «Стратегическом компасе» указаны цели ЕС в четырех «корзинах»: действие — кризисное регулирование; безопасность — стрессоустойчивость; инвестиции — развитие военного и оборонного потенциала; ключевые стратегические союзники ЕС — партнерства.

Страны Европы неоднократно подчеркивали необходимость более тесной интеграции в сфере внешней политики, безопасности и обороны. Одной из главных проблем работы институтов Европейского союза является процедура принятия решений в этой сфере. Стратегия, подчеркивая эту проблему, указывает, что любые попытки совместных действий и объединения ресурсов наталкиваются на нежелание стран-членов брать на себя обязательства.

Сама процедура создания «Стратегического компаса» встретила несколько препятствий. Изначально Совет ЕС призвал Еврокомиссию и Европейскую службу внешних связей (ЕСВС) разработать новую внешнеполитическую концепцию еще в июне 2020 г.[44] Отмечалось, что будущий «Стратегический компас» не должен противоречить, но раскрывать и расширять положения, обозначенные в Глобальной стратегии ЕС 2016 г.[45]

Видение геополитической роли Евросоюза при председательстве в Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен значительно отличалось. Еще в 2019 г. ею были обозначены новые приоритетные установки ЕС до 2024 г. Среди них указана необходимость укрепления ответственного глобального лидерства Евросоюза. Фон дер Ляйен апеллировала к тому, что для защиты мультилатерализма и мирового порядка, основанного на правилах, требуется более активная роль ЕС и его более сильный, единый голос. Достичь этого предлагалось благодаря единой внешней политике и политике безопасности[46]. По ее словам, «Еврокомиссия должна являться не политическим институтом, а геополитическим»[47].

Некоторые из стран ЕС изначально скептически отнеслись к идее разработки «Стратегического компаса», опасаясь, что это будет долгий, дорогостоящий и, в конечном счете, непродуктивный процесс. В Евросоюзе много похожих политических документов: Цели в области потенциала высокой отдачи военного штаба ЕС; План развития потенциала Европейского оборонного агентства; Скоординированный ежегодный обзор обороны и Отчеты Европейского оборонного фонда. Каждый из этих документов представляет собственный набор приоритетов, которые во многом пересекаются, но никогда – в полной мере. «Стратегический компас» в таких условиях мог сталь еще одним декларативным документом, не получившим дальнейшего развития и игнорируемым государствами-членами[48]. В том числе потому, что страны-члены часто выражают нежелание передавать национальные полномочия в сфере безопасности и внешней политики в Брюссель. Тем не менее, потребность в общей оценке угроз, стоящий перед ЕС, и формулирование целей единой внешней политики – это необходимый этап политической интеграции. Это можно подтвердить словами председателя комитета по иностранным делам Европарламента Д. МакАллистера: «Одним из основных препятствий на пути развития ОВПБ является несоответствие и расхождение в восприятии угроз между государствами-членами»[49]. Асимметрия в восприятии различных угроз и в их приоритетности странами-членами имеет значительные последствия для ЕС: она ограничивает возможности Брюсселя стать актором международной безопасности, так как он неспособен стать гарантом даже безопасности европейского пространства. Многие государства – члены ЕС предпочитают полагаться на НАТО при определении своих приоритетов. Это усиливает разногласия о геополитической роли Евросоюза.