Конституция РФ устанавливает, что составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Только в совокупности с ними национальное право дает полное представление об общем направлении политики Российского государства по регулированию миграции на его территории.
Основной Закон закрепляет приоритет в применении международного права по отношению к внутреннему законодательству (ч. 4 ст. 15). Следовательно, если международным договором, ратифицированным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотрены федеральным законом, то применяются положения международных актов[37].
Ряд международных договоров перешли к России как государству – правопреемнику СССР. На основе таких закрепленных Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров от 1978 г. принципов, как принципы свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda, Россия приняла на себя исполнение международных договоров СССР, ряд из которых являются источниками миграционного права.
Особенность данного вида источников миграционного права в том, что большинство норм международно-правовых актов в сфере миграции относятся к несамоисполнимым[38]. Другими словами, они не могут непосредственно, без обеспечивающего их внутригосударственного законодательства и проведения организационной деятельности государственных органов, направленной на создание условий для фактического их осуществления, гарантировать индивиду его права и свободы.
Международные правовые акты принимаются на различных уровнях взаимодействия государств. Соответственно можно выделить:
– международно-правовые акты универсального уровня, принимаемые в рамках ООН;
– региональные международно-правовые акты, в которых участвует Российская Федерация, к числу которых следует отнести, прежде всего, акты Совета Европы, СНГ и ЕАЭС;
– двусторонние и многосторонние межгосударственные договоры и соглашения Российской Федерации.
Исходя из их содержания все международные правовые акты, регламентирующие разные виды отношений в сфере миграции (общие вопросы, регулирование и защита прав беженцев, перемещенных лиц, правовое положение иностранных граждан и т. п.), условно можно разделить на две основные группы:
– международно-правовые акты, содержащие общие положения о правах человека и основных свободах, связанных с миграционными процессами,
– международно-правовые акты специализированной направленности, содержащие положения о правовом статусе отдельных категорий мигрантов, детализирующие обязанности государства-участника по установлению в национальном законодательстве соответствующих положений, а также содержащие нормы по противодействию незаконной миграции.
Среди международных правовых документов, относящихся к первой группе, важное место занимают Всеобщая декларация прав человека 1948 г.[39] и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.[40] Они включают основополагающие права человека, в том числе право на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах каждого государства; право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; право искать убежище и пользоваться им; право на гражданство. К этим актам примыкают и такие документы, как Декларация ООН о территориальном убежище 1967 г.[41], рекомендующая государствам руководствоваться в своей практике рядом принципов в отношении лиц, ищущих убежище от преследований (запрет на отказ от разрешения перехода границы; высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию, и др.); Декларация ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г.[42], содержащая ряд важных установлений относительно правового статуса иностранцев. Декларации подчеркивают решимость государств, их подписавших, следовать в своем национальном законодательстве общепризнанным нормам в области защиты прав человека.
Закрепляемые в названных документах положения являются основополагающими для создания условий по правовому обеспечению на национальном уровне статуса разных категорий мигрантов.
При этом данные вопросы регулируются и региональными международными организациями (Советом Европы, СНГ, ЕАЭС[43]).
Среди специализированных международно-правовых актов, относящихся к источникам миграционного права России, в первую очередь отметим документы о статусе беженцев.
Так, Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г.[44] может считаться одним из базовых международно-правовых источников миграционного права в данной сфере. Россия присоединилась к Конвенции с заявлением[45], в котором определила для себя наиболее широкий объем обязательств (в отношении беженцев) из установленных данной конвенцией. Политическая ценность данного международного документа состоит в том, что конвенция установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей[46].
Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев (в международном универсальном праве – внутриперемещенных лиц) требуют решения не только в рамках ООН и ее системы, но и на международном региональном уровне. На основе совместно выработанных методов и форм сотрудничества в решении этих проблем в рамках СНГ было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), которое также можно причислить к источникам миграционного права России, поскольку оно было ратифицировано и вступило в силу в Российской Федерации в ноябре 1994 г.[47]
Соглашение содержит значительное количество положений, несущих положительный заряд идей по защите беженцев и вынужденных переселенцев. Оно полностью соответствуют духу и нормам Конвенции ООН о статусе беженцев, а отдельные ее положения можно считать в определенной степени заимствованными и адаптированными к условиям соглашения. Это, в частности, положения об обязательствах государства выезда по защите прав и интересов эвакуирующихся; об обязательствах государства, предоставившего убежище, по обеспечению для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимых социально-бытовых условий, по содействию в трудоустройстве, защите прав и имущественных интересов беженцев; о праве каждого беженца на обращение в суды.
В 1990-е годы после распада СССР был заключен ряд соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, часть из которых действует до сих пор, в том числе соглашения с Республикой Казахстан[48], Азербайджанской Республикой[49], Туркменистаном[50], Латвийской Республикой[51]. Указанные соглашения также следует рассматривать в качестве источников миграционного права.
В системе источников миграционного права Российской Федерации необходимо выделить также международные договоры, действующие в области трудовой миграции, привлечения и использования иностранной рабочей силы. Одним из таких международно-правовых источников является Соглашение государств – участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г.[52] (данное соглашение вступило в силу для Российской Федерации, Армении, Беларуси, Казахстана, Молдовы, Таджикистана, Узбекистана, Азербайджана, Кыргызстана, Украины). Дальнейшее сотрудничество государств – участников СНГ направлено на поэтапное формирование общего рынка труда и регулирование миграции рабочей силы, в связи с чем в обозримом будущем планируется разработка проектов соглашений о сотрудничестве государственных служб занятости населения государств – участников СНГ, о медицинском освидетельствовании трудящихся-мигрантов, выезжающих на работу в государства – участники СНГ, а также ряда иных документов, направленных на обеспечение трудовой миграции[53].
