Остается актуальной проблема формирования адекватного законодательства, направленного на преодоление негативных последствий миграционных процессов и обес печение национальной безопасности государства, на создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов в соответствии с международными стандартами и обязательствами Российской Федерации.
Масштабные процессы миграции требуют выработки дополнительного набора мер по пресечению незаконной иммиграции на территорию Российской Федерации. При этом важно двустороннее и многостороннее сотрудничество государств, определение совместных стратегий и методов контроля, особенно в части сближения и унификации национальных законодательств государств – членов ЕАЭС, нацеленных на упорядочение государственного миграционного обмена, организацию действенного контроля над въездом и выездом, синхронизацию визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также на создание межгосударственного координирующего органа.
Несмотря на несомненную актуальность, вопросы миграционного правового регулирования еще не получили надлежащего анализа в научной юридической литературе. Имеющиеся исследования в основном либо посвящены отдельным проблемам (определению правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, привлечению иностранных работников и т. п.) миграционного законодательства без углубленного изучения теоретико-правовых проблем, либо, как правило, проводятся специалистами неюридического профиля (социологами, географами, демографами, экономистами[10]). Накоп ленные знания о миграционных правоотношениях, разработанные и обоснованные научные положения в сфере регулирования миграционных процессов до сих пор не систематизированы.
Задача данной монографии – комплексное исследование теоретических и прикладных проблем правового регулирования миграционных отношений.
Глава I посвящена определению места и роли миграционного права в системе российского права. На основе анализа научной дискуссии о новых структурных подразделениях в системе российского права и классической теоретико-правовой методологии выявлены основные компоненты миграционного права, позволяющие рассматривать его как комплексный межотраслевой институт. В целях подтверждения этого вывода определяются системные факторы формирования и развития миграционного права в качестве самостоятельного образования российского права, устанавливается его структурная композиция в виде ключевых суб институтов. Комплексная природа правового института исследуется посредством анализа миграционных правоотношений, установления их особенностей в части субъектного состава, объекта и содержания. Предлагается классификация миграционных правоотношений, которая позволяет представить многообразие миграционной сферы и сложную систему миграционного права. Обоснованию авторского понимания миграционного права предшествует не только обозначение исходных понятий, имеющих принципиальное значение для исследования (например, «мигрант»), но и определение новых. В этом смысле сформулированная в главе I базовая дефиниция миграционного права может способствовать дальнейшему исследованию этого правового явления.
В контексте «автономного» рассмотрения миграционного права приводится его источниковедческая база и определяются ее конкретные составляющие, среди которых, как показал анализ, представлен весь спектр имеющихся в российской правовой системе источников. При этом динамичное увеличение числа нормативных актов миграционного права сопровождается, с одной стороны, укреплением роли федерального закона как главного регулятора в области миграции населения, с другой стороны, сохранением высокой доли подзаконного нормотворчества. Подтверждается ведущая роль федерального регулирования и незначительность его регионального сегмента, который демонстрирует тенденцию к расширению в связи с изменением целевых доминант в российской миграционной политике (усиление стимулирующих механизмов, способствующих притоку квалифицированных миг рантов).
Потенциал механизма государственного управления в данной области раскрывается в главе II, в которой анализируется деятельность основных институциональных структур – органов государственной власти Российской Федерации не только в ее компетенционном выражении, но и с точки зрения обоснованности проведенного разграничения полномочий согласно требованиям, вытекающим из Конституции РФ и федерального законодательства. В этой части работы определяются субъекты управления в сфере миграции населения, впервые осуществляется классификация и оценка оптимальности их полномочий для решения соответствующих задач.
Конституционные принципы федерализма применительно к миграции позволяют выявить не только приоритетную роль федеральных органов государственной власти в установлении компетенции всех субъектов управления этими отношениями, но и объективно обусловленное осуществление ими основного массива этих функций. Нормы, регулирующие разграничение таких полномочий, содержатся в различных федеральных законах и не всегда позволяют определить уровень ответственности за их реализацию. Предлагаются схемы разграничения, которые могут быть использованы для упорядочения сложившихся отношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Обосновываются предложения о необходимости участия органов местного самоуправления в управлении миграционными процессами при соблюдении конституционных формул возложения ответственности на этот уровень власти.
В этой же главе изучается деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации. Исследование компетенции соответствующих органов показывает, что основной объем полномочий в сфере миграции населения принадлежит Правительству РФ, Министерству внутренних дел РФ, Министерству труда и социальной защиты РФ, а также ряду иных федеральных органов. При этом выявляются потенциальные возможности усиления руководящих и координационных функций Правительства РФ.
Ключевое значение в раскрытии темы имеет статус мигранта как основного субъекта миграционных правоотношений. Этому посвящена глава III монографии. В ней предложены базовые критерии идентификации мигрантов, позволяющие выделить их среди других лиц, осуществляющих перемещение через границы государств; определены их виды и категории, общие для всех мигрантов права и обязанности, которые легли в основу авторского определения понятия «мигрант». При отсутствии легального определения этого понятия в российском законодательстве данная научная дефиниция используется в целях изучения конкретных особенностей статуса основного субъекта миграционных отношений.
Специальному исследованию, в том числе в контексте международных стандартов, подвергаются элементы правовых статусов отдельных категорий мигрантов (добровольных переселенцев, трудящихся-мигрантов, вынужденных переселенцев, беженцев, лиц, получивших политическое или временное убежище): условия приобретения статуса, порядок его предоставления, основания утраты и лишения, права и обязанности. Здесь же рассматриваются категории нелегальных мигрантов, а также иных субъектов незаконной миграции и их административная и уголовная ответственность по российскому законодательству, которое, как показал анализ, развивается в русле общемировых тенденций, но еще не в полной мере отвечает задачам национальной безопасности, обеспечения интересов государства и общества.
В главе IV сформулированы основные направления развития международно-правового регулирования миграционных отношений, раскрываются институциональные механизмы межгосударственного сотрудничества. Речь идет о защите беженцев как категории мигрантов, получивших международно-правовую защиту. В работе отмечено стремление международного сообщества к расширению категорий лиц, подпадающих под действие международного права. Одной из наиболее важных проблем является правовое положение лиц, перемещенных внутри страны. Данные вопросы поднимаются также в связи с поиском способов повышения эффективности международно-правовых институтов защиты мигрантов.
