В отсутствие законодательного регулирования финансового оздоровления основными источниками нормативного закрепления мероприятий по финансовому оздоровлению выступали подзаконные нормативные акты, издаваемые ЦБ РФ. В частности, для конкретизации мероприятий по финансовому оздоровлению ЦБ РФ в своем указании от 22.11.1996 № 363 устанавливал типовую форму плана санации (финансового оздоровления) кредитной организации[118].
В дальнейшем ЦБ РФ последовательно разрабатывались также методические рекомендации по составлению планов санации кредитными организациями, а также конкретизировались сами мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций, среди которых были: участие акционеров и третьих лиц в финансовом оздоровлении, сокращение расходов, использование дополнительных источников доходов, реализация имущества и других активов кредитной организации и другие мероприятия. При этом важным представляется нормативное указание на основные цели мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации: «восстановление собственного капитала кредитной организации до величины, при которой будут выполняться обязательные экономические нормативы, и возврат кредитной организации к нормальной и устойчивой работе»[119]. Впоследствии ЦБ РФ был принят ряд подзаконных нормативных актов, которые подробно описывали механизмы мероприятий по финансовому оздоровлению кредитных организаций[120].
Подобные установления подзаконными нормативными актами в последующем способствовали позитивации категории финансового оздоровления в специальном, «банкротном» законодательстве.
Законом о банкротстве 1992 г. не вводилась категория финансового оздоровления, но использовалось понятие «санация», которое в подзаконных актах, принятых Банком России, употреблялось в качестве синонима финансового оздоровления. Порядок проведения санации регламентировался ст. 13 указанного закона, сама процедура санации применялась по назначению суда и им же контролировалась: «основанием для проведения санации является наличие реальной возможности восстановить платежеспособность предприятия-должника для продолжения его деятельности путем оказания предприятию финансовой помощи собственником и иными лицами».
Законом о банкротстве 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» термин санация был заменен «досудебной санацией», где она уже выступает как мера по восстановлению платежеспособности должника, принимаемая собственником имущества должника – унитарного предприятия, учредителями (участниками) должника – юридического лица, кредиторами должника и иными лицами в целях предупреждения банкротства (ст. 2). Как видим, содержание понятия санации значительно сузилось.
Досудебная санация применялась в отношении должника – унитарного предприятия как мера по восстановлению его платежеспособности. Как видим, ранее санация была установлена в качестве общей меры по предупреждению банкротства организации, направленной на восстановление платежеспособности организации. Представляется, что употребление санации в качестве синонима финансового оздоровления на ранних этапах формирования законодательства о банкротстве стало возможным, во-первых, из-за этимологии самого слова «санация», которое происходит от латинского sanatio – лечение, оздоровление, а, во-вторых, из-за отсутствия четкого правового оформления каждой из этих мер в качестве самостоятельных предупредительных процедур.
При анализе последовательности правового регулирования санации и финансового оздоровления, становятся очевидным их самостоятельное значение в процессе восстановления платежеспособности организаций, а также нежелательность подмены одного понятия другим.
В законе о банкротстве 1998 г. понятие финансового оздоровления не употреблялось ни в качестве мероприятий по восстановлению платежеспособности организаций, ни в качестве самостоятельной меры по предупреждению банкротства организаций. С момента принятия этого закона стал возможен дифференцированный подход к банкротству разных категорий организаций, утративших свою платежеспособность. В частности, п. 3 ст. 1 этого закона устанавливал: «К отношениям, связанным с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, настоящий Федеральный закон применяется с особенностями, установленными федеральным законом о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».
На основе этого закона был принят федеральный закон от 25.02.1999 № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»[121], особенностью которого явилось детальное правовое регулирование мер по предупреждению банкротства кредитных организаций, в том числе финансового оздоровления. Статья 3 названного закона устанавливает первой среди мер по предупреждению банкротства кредитных организаций финансовое оздоровление. А далее в тексте закона финансовому оздоровлению как мере предупреждения банкротства кредитной организации посвящена глава вторая, где конкретизированы и детализированы непосредственно меры финансового оздоровления. Следует согласиться, что «изначально в основу мер по предупреждению банкротства положен следующий принцип: бремя устранения финансовой несостоятельности лежит, прежде всего, на их владельцах. Государство через систему банковского надзора осуществляет лишь административные меры в этой сфере. Задача надзорного органа – своевременное выявление проблем, указание на них руководителям и акционерам банка, а также активный контроль за дальнейшим развитием ситуации»[122].
При этом законодательному закреплению финансового оздоровления именно как меры предупреждения банкротства кредитных организаций предшествовал долгий процесс формирования финансового оздоровления в таком качестве на уровне подзаконных нормативных актов.
При этом следует отметить, что финансовое оздоровление кредитной организации, хотя имеет в своем генезисе досудебную санацию, предусмотренную законом о банкротстве 1998 г., имеет более широкое содержание, чем предупредительные меры банкротства организации-должника.
В законе о банкротстве 1998 г. встречается термин финансовое оздоровление. Этим законом предусматривалось наличие органа по делам о банкротстве и финансовому оздоровлению, который проводит государственную политику по предупреждению банкротства, а также обеспечивает условия реализации процедур банкротства (ст. 25). Далее в соответствии со ст. 26 рассматриваемого закона предусматривается, что учредители должника, собственник имущества унитарного предприятия, кредиторы и иные лица по соглашению с должником вправе до момента подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом принимать меры, направленные на финансовое оздоровление должника.
В юридической литературе обосновано мнение, согласно которому «финансовое оздоровление предоставляет должнику дополнительные возможности для восстановления платежеспособности, т. е. введение этой процедуры усиливает продолжниковую направленность законодательства (система, установленная одноименным Законом 1998 г., может быть охарактеризована как нейтральная с некоторыми прокредиторскими элементами)»[123].
Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве 2002 г.) ввел институт финансового оздоровления как одну из процедур банкротства для всех организаций-должников[124]. Мы должны отметить очевидное преимущество нового законодательства о банкротстве организаций в целом, которое заключается в его наиболее реабилитационном характере. В частности, это проявилось и в правовой регламентации финансового оздоровления. В. В. Витрянский относит появление новой реабилитационной процедуры финансового оздоровления организаций к числу концептуальных изменений правового регулирования несостоятельности[125]. При этом в специальном законодательстве о банкротстве кредитных организаций финансовое оздоровление продолжало рассматриваться как одна из мер предупреждения банкротства.
