7. Особые требования, предъявляемые к гласности деятельности Советов, к публикации материалов об их работе (официальные сообщения, стенографические отчеты и др.).
8. Наличие особых правовых актов – регламентов, в которых определяется внутренняя структура, порядок деятельности Советов и которые принимаются самими представительными органами, а также иных законодательных актов, регламентирующих формы работы Советов, их органов и депутатов.
Этот перечень черт, характеризующих процедуру деятельности Советов, не претендует на исчерпывающую полноту. Однако даже перечисленные черты показывают, что применительно к Советам регламентируются не только основные организационные формы их деятельности, но придается существенное значение и более детальным вопросам порядка их работы, которые для иных органов, не являющихся представительными, не имеют самостоятельной правовой значимости или вообще не существенны.
Для Совета как представительного органа важно не только то, как по существу будет решен тот или иной вопрос его компетенции но и то, как будет при этом гарантировано выявление воли избирателей, учтены их наказы, пожелания и предложения, насколько широко сами они непосредственно и через депутатов будут привлечены к решению вопроса. Такая задача, естественно, не выполняется сама по себе. Большая роль в этом, наряду с практической организаторской работой, проводимой депутатами, комиссиями, исполкомом, принадлежит и правовому регулированию организации и порядка деятельности Советов.
Широкий круг форм, имеющих относительно самостоятельное значение, позволяет говорить об особой процедуре деятельности Советов. Теоретический анализ ее основных черт является одной из важных задач советской государственно-правовой науки. Однако до настоящего времени отсутствуют обобщенные теоретические исследования всего комплекса вопросов, связанных с процедурой, и разрабатываются лишь отдельные ее аспекты. Сам термин «процедура» не введен в литературе в научный оборот и весьма редко применяется к деятельности Советов. Не получило применения и какое-либо другое идентичное понятие, которое объединяло бы аналогичный круг вопросов как объект самостоятельного исследования. Между тем понятие «процедура» достаточно точно отражает содержание целой группы взаимосвязанных вопросов организации работы Советов, и его использование позволяет рассматривать их в комплексе, единстве. Только такой подход может способствовать выявлению эффективности правил процедуры, пробелов в их регламентировании и создать предпосылки для выработки научно обоснованных рекомендаций законодателю.
В литературе для характеристики форм деятельности Советов используются разнообразные термины: формы организационно-массовой работы, организационно-правовые формы деятельности, организационные формы деятельности, порядок деятельности и т. д. Имеются и определенные критические оценки применяемых понятий[23].
Дело, однако, не только в том, что в характеристике этих вопросов нет устоявшейся терминологии, хотя это тоже явление далеко не положительное. Главный недостаток заключается в том, что освещение форм деятельности Советов по прочно установившейся традиции сводится к изложению трех, вопросов: «сессии», «постоянные комиссии», «депутат», которые объединяются в общую категорию, по сути дела только одним названием. При таком, освещении форм деятельности Советов многие важные их черты остаются в тени, должным образом не выявляются и в целом процедура не получает законченной характеристики. Поэтому было бы целесообразным рассматривать как государственно-правовой институт самостоятельной значимости всю совокупность правовых норм, регламентирующих внутреннюю структуру Советов, организационный порядок их функционирования, а также те формы, которые хотя и не могут быть включены в эти группы, но призваны выражать представительную природу Советов (например, нормы, регулирующие порядок внесения наказов избирателей, отзыва депутатов и т. д.). Это позволит на более глубокой теоретической основе оценить эффективность порядка деятельности Советов, всесторонне исследовать механизм выражения ими своей сущности как представительных органов и дать обоснованные рекомендации практике.
Классификация правил процедуры. Важность классификации неоспорима при исследовании любой, сложной по составу правовой категории. Мы бы считали в должной мере, отвечающей задачам исследования рассматриваемого института классификацию правил процедуры по следующим основаниям: 1) по предмету, т. е. по той сфере общественных отношений, которые они призваны регулировать; 2) по назначению (служебной роли); 3) по форме закрепления и порядку установления; 4) по юридическим последствиям несоблюдения.
1. Основываясь на специфике того или иного круга общественных отношений, можно выделить группы правил, которые регулируют: а) порядок, форму, в которой функционирует Совет – сессионный порядок его деятельности; порядок созыва, проведения, закрытия сессии, порядок голосования, принятия решения, вопросы кворума, повестки дня и т. д.; б) порядок, конституирования Совета; в) внутреннюю структуру Совета, систему и порядок деятельности его вспомогательных органов, в том числе правовое положение и порядок деятельности постоянных комиссий; г) порядок осуществления законодательного процесса; д) формы работы депутатов и порядок реализации ими своих полномочий; е) порядок осуществления права отзыва депутатов; ж) порядок принятия наказов избирателей и их реализации; з) порядок внесения и обсуждения запросов депутатов.
Число таких групп является не вполне определенным. Как и в отношении других классификационных групп, следует отметить гибкость, подвижность их границ, возможность применения более дробных классификационных признаков. С учетом целей научного и практического значения могут быть избраны и другие предметные основания классификации (так, например, из группы правил, регулирующих проведение сессии, можно выделить правила, определяющие вопросы руководства заседаниями, ведения протокола сессии и т. д.). Классификация правил процедуры по предмету регулирования позволяет точнее определить содержание понятий «регламент», «процедура», выявить систему, взаимосвязь различных норм в этой области, полноту или пробелы в урегулировании отдельных групп процедурных отношений.
2. Классификация правил процедуры по их роли и назначению дает возможность глубже понять сущность каждого из правил, создать продуманную систему гарантий эффективности действия процедурных норм. Назначение правил, норм существенно для решения вопросов о тех правовых последствиях, которые влечет за собой их нарушение, для правильности практики их применения.
В наиболее общей форме правила процедуры по их назначению и роли можно разделить на несколько основных групп: а) правила, призванные обеспечить наиболее полное и правильное выражение Советом воли прудящихся, его избирателей, действенный и систематический контроль трудящихся за работой Совета, подотчетность депутата перед избирателями, участие широких масс в работе Совета, тесную связь Совета с населением. К этой группе относятся правила регламентирующие порядок созыва и проведения сессий, вопросы кворума, порядка голосования, гласности (работы, порядка отзыва депутата и др.; б) правила, направленные на обеспечение верховенства представительных органов по отношению к исполнительным органам. В эту группу входят многие из тех правил, которые предусматривают порядок утверждения повестки дня сессий, подготовки вопросов на обсуждение Совета, порядок ведения сессий, открытия первой сессии, наличие института постоянных комиссий и т. д.; в) правила, способствующие созданию наилучших условий для полной и действенной реализации представительным органом своей компетенции, что составляет важнейшую черту, характеризующую сущность Советов как работающих корпораций. К таким правилам относится порядок работы постоянных комиссий, депутатов в Совете и в избирательном округе и т. д.; г) правила, обеспечивающие в деятельности Советов выполнение требований ленинского стиля работы государственного аппарата (деловитость, простота, отсутствие бюрократических формальностей и др.), деловое и эффективное функционирование представительного органа (с учетом его специфики как органа, состоящего не из профессиональных штатных служащих государственного аппарата), а из представителей народа, не порывающих связи со своей основной профессией.
