В числе проектов актов Президиума, рассматриваемых по его инициативе комиссиями, имеются также проекты указов и постановлений Президиума, которые после их принятия не вносятся на утверждение Верховного Совета СССР. В частности, Комиссии законодательных предположении палат участвовали в разработке проекта постановления Президиума Верховного Совета СССР «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» от 7 апреля 1956 г., а также предварительно рассматривали проекты Указов «Об уголовной ответственности за мелкое хищение государственного и общественного имущества», «О порядке рассмотрения дел президиумами судов», которые после их принятия Президиумом Верховного Совета не вносились на утверждение Верховного Совета СССР.
Все это говорит о необходимости определения характера таких взаимоотношений Президиума Верховного Совета СССР с постоянными комиссиями.
В настоящее время о характере этих взаимоотношений можно судить, главным образом, на основе исследования имеющейся практики постоянных комиссий палат и Президиума Верховного Совета СССР. Практика показывает, что в своих взаимоотношениях с комиссиями Президиум Верховного Совета СССР выступает как орган, осуществляющий координацию деятельности постоянных комиссий. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что при передаче законопроектов и проектов иных актов Верховного Совета СССР на рассмотрение той или иной комиссии Президиум действует отнюдь не как нейтральный посредник, который призван лишь концентрировать в своих руках и затем распределять между постоянными комиссиями акты согласно их компетенции, то есть, служить своеобразной передаточной инстанцией. Напротив, как показывает опыт, Президиум Верховного Совета СССР мог бы выступать как орган, рекомендующий комиссиям предварительное рассмотрение законопроектов, а также осуществление некоторых иных действий.
Это подтверждают, в частности, адресуемые Президиуму Верхов Совета СССР просьбы Совета Министров СССР о передаче на предварительное рассмотрение постоянных комиссий законопроектов, вносимых им на рассмотрение Верховного Совета СССР, а также аналогичного рода просьбы постоянных комиссий Совета Союза и Совета Национальностей, в том случае, когда подготовленные ими законопроекты требуют учета мнения других постоянных комиссий палат. Так, в 1959 г. Совет Министров, одобрив проект Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, обратился в Президиум с просьбой о передаче указанного проекта на рассмотрение Комиссий законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей. Как показывает опыт, Правительство СССР действует аналогичным образом и в других подобного рода случаях.
В 1959 г. Комиссии законодательных предположений палат обратились с письмом в Президиум Верховного Совета СССР, в котором сообщалось, что, учитывая особенности законопроекта о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, они приняли решение просить Президиум направить этот законопроект Бюджетным комиссиям палат и Экономической комиссии Совета Национальностей с тем, чтобы учесть их мнение при окончательном рассмотрении проекта закона.
Совершенно очевидно, что в таких случаях речь идет о необходимости, принятия Президиумом Верховного Совета СССР соответствующих рекомендаций комиссиям, поскольку иначе едва ли потребовалась подобная процедура, так как обращаться с просьбами к постоянным комиссиям без всякого посредничества может любой государственный орган, в том числе и Совет Министров СССР, и другие постоянные комиссии.
Координационная деятельность Президиума Верховного Совета СССР позволяет ему не только направлять комиссиям соответствующие рекомендации, касающиеся предварительного рассмотрения ими проектов, актов, вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР, а также разработки таких актов[2], но и. использовать помощь этих комиссий при осуществлении собственной деятельности.
Такая роль Президиума в его взаимоотношениях с постоянными комиссиями, сложившаяся на практике, не закреплена в настоящее врем какими-либо юридическими нормами. Действующие Положения о Комиссиях законодательных предположений палат[3], а также постановление Совета Национальностей «Об образовании Экономической комиссии, Совета Национальностей» от 11 февраля 1957 г.[4] вообще не касаются взаимоотношений постоянных комиссий с Президиумом Верховного Совета СССР. Однако с практической точки зрения она не только объяснима, но и вполне закономерна.
Являясь органами палат, постоянные комиссии в период между сессиями Верховного Совета СССР подчинены исключительно председателям палат. Между тем, согласно сложившейся практике руководство всей подготовительной деятельностью по проведению сессии Верховного Совета СССР, в которой весьма заметное место принадлежит постоянным эмиссиям палат, возлагается главным образом на Президиум Верховного Совета СССР как орган государственной власти, деятельность которой тесно связана с работой Верховного Совета СССР и который располагает, в отличие, например, от председателей палат, всеми необходимыми для этой цели возможностями и аппаратом. В результате складывается положение, когда Президиум фактически обязан координировать деятельность постоянных комиссий палат, направлять их подготовительную работу. Но ни эта обязанность, ни соответствующие ей права юридически не закреплены.
Следует заметить, что аналогичное положение до недавнего времени имело место и в отношениях постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик с Президиумами Верховных Советов этих республик. Однако в настоящее время в некоторых из них данный вопрос уже решен. Поэтому при исследовании характера взаимоотношений постоянных комиссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР представляется целесообразным воспользоваться опытом союзных республик.
Взаимоотношения постоянных комиссий с Президиумом Верховного Совета в союзных республиках складываются различно. Так, в соответствии с Регламентом Верховного Совета Латвийской ССР «постоянные комиссии ответственны перед Верховным Советом Латвийской ССР, а в период между сессиями – перед Президиумом Верховного Совета Латвийской ССР» (ст. 60)[5]. Согласно Положениям о постоянных комиссиях Верховных Советов БССР (ст. 7)[6], Киргизской ССР (ст. 4)[7] и Эстонской ССР (ст. 2)[8] в период между сессиями Верховных Советов работу постоянных комиссий координирует и направляет Президиум Верховного Совета республики. Анализируя эти различающиеся по-своему содержанию решения вопроса, следует оказать, что первое из них вызывает возражения.
Закрепление ответственности постоянных комиссий перед Президиумом Верховного Совета противоречит самой природе постоянных комиссий. Постоянные комиссии являются органами палат Верховного Совета, поэтому они не должны быть ответственными перед кем-либо иным, кроме Верховного Совета и соответствующих его палат.
Один из сторонников признания ответственности комиссий перед Президиумом Верховного Совета – С. Г. Дробязко – считает, что эта ответственность обусловлена тем положением, которое занимает Президиум Верховного Совета в системе государственных органов[9]. Нам представляется, что подобная ответственность комиссий противоречит этому положению. Президиум Верховного Совета СССР является высшим органом государственной власти СССР. Однако он, как и все другие государственные органы Союза, подчинен Верховному Совету СССР. Поэтому с теоретической точки зрения, перед ним не могут быть ответственны какие-либо органы Верховного Совета СССР или его палат[10].
