Объектами соглашения о ГЧП являются частные автомобильные дороги, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы, объекты дорожного сервиса; транспорт общего пользования, за исключением метрополитена; объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта; морские и речные порты, объекты их инфраструктур; морские и речные суда; воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства; объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова; подводные и подземные технические сооружения, переходы, сооружения связи, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации; объекты здравоохранения, образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения и др.
Сторонами концессионного соглашения являются: концедент – Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
Отдельные права и обязанности концедента могут осуществляться уполномоченными концедентом в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления органами и юридическими лицами, и концедент должен известить концессионера о таких органах, лицах и об осуществляемых ими правах и обязанностях. Полномочия концедента также вправе осуществлять государственная компания, созданная РФ в соответствии с Федеральным законом «О Государственной компании „Российские автомобильные дороги“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.
Сторонами соглашения о ГЧП являются публичный партнер и частный партнер. Не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица: государственные и муниципальные унитарные предприятия; государственные и муниципальные учреждения; публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица; хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем РФ, субъекта РФ или муниципального образования; некоммерческие организации, созданные РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями в форме фондов.
Кроме ФЗ «О ГЧП», в настоящее время в России существует большое количество нормативных правовых актов, которые регулируют государственно-частное партнерство. Приведем некоторые из них. Это федеральные законы от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с последующими изменениями); от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с последующими изменениями) (ст. 30.2); от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»; от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»; от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.
Проанализировав указанные нормативные правовые акты, можно сделать следующие выводы.
1. Большая часть из указанных законов относится к правовому регулированию концессионных соглашений.
Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» дает описание концессионного соглашения, определяет его объекты, стороны, права и обязанности сторон, обязательные условия концессионного соглашения, детально регулирует порядок заключения такого соглашения[45]. В тексте комментируемого нормативного правового акта не указана публично-правовая природа концессионных соглашений, также отсутствует понятие «концессия», которое многими административистами трактуется как административно-правовой договор[46].
В статье 3 Федерального закона «О концессионных соглашениях» под концессионным соглашением понимается соглашение, по которому «одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением) (далее – объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности»[47].
Стоит отметить, что приведенная формулировка по определению концессионного соглашения с точки зрения юридической техники и смысловой нагрузки не является исчерпывающей для его понимания.
В настоящее время существует несколько подходов к пониманию природы концессионного соглашения. Мы считаем, что в рамках данного параграфа для отнесения нормативных правовых актов, регулирующих отношения по концессионным соглашениям, к источникам административно-правового регулирования государственно-частного партнерства необходимо проанализировать существующие подходы к пониманию природы концессионного соглашения.
В российской науке преобладают две точки зрения в отношении природы концессионного соглашения. Сторонники первой позиции считают концессионное соглашение гражданско-правовым договором. В основе этой точки зрения лежит то, что по концессионному соглашению происходит передача имущества от публичного партнера к частному лицу, такая сделка носит гражданско-правовой характер, следовательно, и концессионное соглашение имеет гражданско-правовую природу. По нашему мнению, такая позиция является неверной, так как в основе концессионного соглашения лежат не имущественные отношения, а выполнение публичных задач в целях удовлетворения публичного интереса. Субъектный состав концессионных соглашений является особенным, так как с одной стороны выступает государство или местное самоуправление в лице своих органов исполнительной власти, а с другой стороны – частный партнер.
Вторая позиция в отношении природы концессионного соглашения заключается в том, что такое соглашение рассматривают как разновидность административно-правового договора. Эта позиция является верной по следующим основаниям:
• концессионное соглашение содержит нормы различных отраслей права, но при этом в каждом отдельном случае определения его сущности необходимо исходить из тех задач, которые ставит государство при его заключении;
• смысл взаимодействия государства и частного лица при концессионном соглашении зависит от того, какой эффект при реализации проекта намерен получить публичный партнер: сохранить государственное или муниципальное имущество, при этом сократив бюджетные издержки на его содержание и реконструкцию и используя его в определенных целях; создать объекты государственной или муниципальной собственности, при этом не расходуя бюджетных средств, осуществить бюджетные вложения в объекты инфраструктуры с рассрочкой платежа и т. д. Но цель взаимодействия с частным лицом во всех случаях одна – реализация публичных интересов путем принятия управленческих решений.
