По мнению А. О. Ивановой, различие указанных понятий состоит в том, что в государственно-частном партнерстве первичным является государственное, что предполагает привлечение бизнеса для решения общественно значимых задач, наличие существенной социальной значимости проектов и сохранение государственной собственности на имущество, которое появляется в результате реализации таких проектов[24]. Абсолютно иное значение имеет другое понятие – «частно-государственное партнерство», которое предполагает, что пальму первенства в таких проектах держит бизнес, а государство лишь оказывает всевозможное содействие, в том числе при помощи финансовых средств, но при этом не возникает государственной собственности на результаты реализации проекта[25].

Указанную позицию разделяют М. С. Айрапетян[26], В. Г. Варнавский[27], Н. А. Игнатюк[28], А. В. Белицкая[29], которые считают, что постановка на первый план интересов бизнеса противоречит конституционным нормам и потому такой термин не должен использоваться в законодательстве Российской Федерации.

Стоит отметить, что термин «частно-государственное партнерство» появился в России благодаря зарубежной литературе, и под ним подразумевают инвестиционную деятельность и поддержку государством инвестора путем предоставления налоговых льгот, субсидий. Государственная поддержка – это временная мера, направленная на создание благоприятных условий для развития определенной сферы экономики, и она может быть прекращена государством в одностороннем порядке, без учета воли сторон, следовательно, партнерства в таких случаях не возникает.

При ГЧП орган исполнительной власти выступает носителем властных полномочий и осуществляет государственное управление, но при этом он наделен не только правами, но и имеет ряд обязанностей перед частным субъектом.

Таким образом, мы подошли еще к одному важному вопросу для выявления правовой природы ГЧП: «Что представляет собой деятельность субъектов ГЧП в процессе его осуществления?» Поставленный нами вопрос является одним из ключевых в рамках настоящего исследования, так как понятие термина ГЧП раскрывается не через субъекты, не через объекты, а через процесс, ход его осуществления, начиная с момента формирования потребности в осуществлении возложенных на государство задач и заканчивая достижением целей сторон.

В своем утверждении мы сделали вывод о том, что процесс возникновения ГЧП и последующая его реализация со стороны публичного партнера – есть государственное управление. Так ли это?

Природу ГЧП пытались выявить не многие авторы, среди которых можно выделить: А. А. Родина[30], В. Е. Сазонова[31], однако рассмотрение ГЧП начиналось с процесса взаимодействия сторон, т. е. с анализа формы взаимодействия публичного и частного партнеров. Мы полагаем, что ГЧП начинается гораздо раньше, задолго до того, как стороны партнерства начинают друг с другом взаимодействовать.

Перед тем, как вступить в партнерские отношения с частным лицом, публичный партнер должен совершить ряд действий, среди которых можно выделить:

• подготовка нормативно-правовой базы;

• выявление сфер деятельности, которые нуждаются в частных капиталовложениях;

• из всех выявленных сфер определение наиболее приоритетных для настоящего временного периода;

• определение основных условий осуществления капиталовложений и их возвратность;

• анализ всех возможных правовых вариантов государственного управления для реализации поставленной задачи по привлечению частных финансовых ресурсов в определенную сферу;

• составление финансовых моделей;

• формирование системы задач для реализации цели и определение ответственных исполнителей;

• реализация этих задач.

Указанные действия могут быть дополнены и употреблены в другом порядке, но по сути публичный партнер до принятия решения об участии в ГЧП должен осуществить функции координации деятельности всех элементов: субъектов управления – органов исполнительной власти или местного самоуправления и объектов управления.

Л. А. Мицкевич определяет управление как осуществление координации деятельности элементов системы, при котором координирующий субъект – субъект управления, а то, на что направлены действия этого субъекта, – объект управления[32].

Являются ли действия по подготовке к использованию ГЧП при публичном управлении со стороны публичного партнера административными и можно ли говорить о возникновении административных правоотношений?

Л. А. Мицкевич, говоря об административных отношениях, отмечает следующее:

• государство все больше начинает строить отношения с институтами гражданского общества на основе равноправного участия в решении социальных задач. Такие отношения не всегда облекаются в правовую форму, но это не отменяет их государственно-управленческой сути;

• происходит передача части государственных задач негосударственным институтам. Эти процессы также относятся к сфере публичного права и носят управленческий характер, т. е. организационный характер, а отношения, возникающие по поводу передачи задач или функций и делегирования полномочий, являются административно-правовыми;

• происходит изменение методов государственного управления и воздействия. Все большую роль в государственном управлении играют меры не обязывающего или принудительно-властного воздействия, а методы убеждения и действия организационного характера[33].

Действия органов исполнительной власти при государственно-частном партнерстве представляют собой государственное управление, так как отношения, возникающие в процессе ГЧП, осуществляются в публичных интересах. Одной стороной таких отношений всегда является государство или местное самоуправление (органы государственной власти или местного самоуправления). Все действия публичного партнера происходят в рамках возложенных на них задач, которые, в свою очередь, определены законодательством, действия публичного партнера образуют управленческие функции.

В отношении предмета ГЧП в правовой науке нет единого мнения. Например, по мнению М. Б. Джеррарда, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т. е. бесперебойного предоставления населению публичных благ[34].

Предметом ГЧП являются отношения, складывающиеся при реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которых органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений, путем привлечения в экономику частных инвестиций.

Обязательным условием такого партнерства является то, что реализация публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на государство или местное самоуправление законодательством Российской Федерации, осуществляется путем использования сил и средств частного лица на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, полномочий между сторонами.