Прочими признаками министерской системы являются: 1) бюрократизм (рациональное управление); 2) внутренняя (структурная) иерархия, линейная (отраслевая) исполнительская вертикаль, субординация и координация (осуществление вертикальных и горизонтальных функций); 3) специализация и профессионализм; 4) гибкость, оперативность и адаптируемость³⁵; 5) исполнительное делопроизводство³⁶; 6) предрасположенность к аппаратному управлению.

Упомянем также § 68 и § 369 «Общего учреждения министерств», в силу которых «главный признак благоустроенного министерства» есть «постепенное уменьшение числа дел»³⁷, а «первый признак благоустройства в министерстве» – «строгое сохранение подчиненности во всех отношениях»³⁸.

Ранее мы обращали внимание на то, что министерская система совмещала в себе и индивидуальное (приказное), и институциональное (коллежское) начало. Эта особенность прежде всего выражалась в полномочиях министров.

В пределах своей компетенции министры были самодостаточными и самодовлеющими фигурами³⁹. Ввиду этого министерское управление не лишалось ни положительных, ни отрицательных сторон, однако последние утрачивали свойство системности (регулярности), оставаясь лишь следствием стечения неблагоприятных обстоятельств и (или) ошибочных действий конкретного министра.

Отсутствие системных недостатков⁴⁰ есть ключевое достоинство министерской системы.

Деятельность (внутренняя деятельность) министерств являлась ни чем иным, как оптимизацией государственного управления, которая, в свою очередь, рассматривалась не как конечный результат, а как непрерывный процесс. Этим фактом и объясняется «долгожительство» министерской системы: отвечая на внешние вызовы внутренней трансформацией, она сумела избежать обвинений в косности и архаичности, пережить XIX–XX вв. и триумфально войти в XXI в.

В 1861 г. М. А. Корф написал: «Переменялись царствования, переменялись неоднократно люди и системы, переделывались все уставы, старые и новые, а общее учреждение министерств полвека стоит неподвижно, не только в главных началах, но почти и во всех подробностях, будто изданное вчера…»⁴¹. Сегодня, спустя еще полтора века, эти слова звучат не менее актуально, ибо министерской системе по-прежнему не найдено достойной альтернативы.

Самостоятельный характер исполнительной ветви государственной власти в Российской Федерации обусловлен ее местом и ролью в публично-правовом механизме. Цели, задачи и функции как определяющие критерии исполнительной власти подчеркивают специфику, выгодно отличают ее от иных ветвей.

Исполнительная власть как политико-правовая категория развивается и реализуется в условиях становления, совершенствования российской государственности. Это находит свое отражение в основных направлениях деятельности исполнительных органов власти и задачах, возложенных на них. Цели, задачи и функции исполнительной власти, ее органов перманентно модифицируются в силу их неразрывной связанности с процессами, которые происходят в современной России. Относя вопрос о целях, задачах и функциях исполнительной власти к основному в административном праве, в современных российских условиях они приобретает особое научное и практическое значение, что особенно важно в организации деятельности органов исполнительной власти.

Выделяя проблему формирования целей исполнительной власти, С. А. Старостин предлагает определение ее задач и функций связывать не только и не столько с точным пониманием этого термина – это важно, но, главное, с возможностью создания эффективной системы и структуры исполнительной власти, выбора необходимых способов управляющего воздействия на объекты государственного управления для приведения их в необходимое и желаемое для субъекта управления состояние⁴². Цели и задачи ориентированы на достижение конечного результата, а функция – это процесс, обеспечивающий решение сформулированных задач и достижение определенной цели.

Цель, по мнению С. А. Старостина, есть идеальный образ (логическая модель) желаемого состояния субъекта или объекта управления, сформулированный на основе познания и учета их объективных закономерностей и организационных форм, потребностей и интересов; один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств; идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности; желаемое состояние системы (конечное состояние) в результате управляемого процесса ее развития. Таким образом, цель управления – это то необходимое и желаемое состояние объекта управления, которое должно быть достигнуто.

Профессор Г. В. Атаманчук справедливо полагал, что цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос «что делать?», то вторые – «как делать?». А известно, что мало смысла сказать «что», когда не знаешь «как», и наоборот, немного проку в знании «как» при неведении относительно «что»⁴³. В функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления⁴⁴.

Опираясь на определение функции (лат. functio) как исполнение, обязанность, круг деятельности, приходим к выводу, что функция управления есть реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемые объекты, отношения. Функция органа исполнительной власти – это элемент его управленческой деятельности, управляющего воздействия на объекты управления (по мнению Д. Н. Бахраха – предметный подход⁴⁵). Она всегда имеет властный характер⁴⁶. Функция, известно самостоятельная, однородная и повторяемая категория, отражает сферу действия и целеполагание (определение цели) исполнительной ветви. Непрерывный и длительный характер функций проецируется на ее существенные черты, олицетворяя в известной мере его предназначение и необходимость. Аксиоматично то, что функция – производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам.

Сущность функций исполнительной власти усматривается в контексте результатов, которые достигаются в процессе реализации власти исполнительной. Очевидно, что здесь проявляется их диалектическое единство, неразрывность, обусловленное социальным назначением исполнительной власти и ее особым положением в системе разделения властей.

Задача (греч. problema – задача) – то, что требует исполнения, разрешения, ситуация с известными начальным и конечным состояниями системы, причем алгоритм достижения конечного состояния системы известен (в отличие от проблемы, когда алгоритм достижения конечного состояния системы не известен). Таким образом, понятие «задача» непосредственно связано с явно заданной целью, которую необходимо достичь, т. е. это то, что необходимо сделать для достижения поставленной цели⁴⁷.

Элементарный анализ норм Конституции РФ, актов административного и административно-процессуального законодательства позволил профессору А. И. Стахову выделить следующие административно-правовые задачи исполнительной власти, представляющиеся как наиболее значимые для достижения баланса публичных, частных прав и законных интересов:

– установление общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;

– предоставление и обеспечение реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага;

– возложение и обеспечение реализации публичных обязанностей физических лиц и организаций;

– побуждение граждан и организаций к совершению правомерных действий, в которых заинтересовано государство;