Как и во всяком федеральном государстве, в СССР проведено распределение компетенции между Союзом и союзными республиками.
Конституция 1936 года предусматривала издание общесоюзных кодексов для ряда отраслей права: уголовного права, гражданского права и др. Практически во исполнение этого предписания Конституции был издан лишь один общесоюзный Закон о судоустройстве 1938 года. Работы по подготовке общесоюзных кодексов не вышли из стадии предварительных проектов, которые не были опубликованы. В 1953 году произошел отход от чрезмерной централизации предшествующего периода. В Конституцию были внесены изменения, воспроизведенные затем Конституцией СССР 1977 года, не предусматривающие более издания общесоюзных кодексов, кроме некоторых, как, например. Таможенного кодекса. Кодекса торгового мореплавания и Воздушного кодекса. В других областях общесоюзная компетенция ограничена изданием лишь Основ законодательства, в соответствии с которыми каждая союзная республика должна издавать свои собственные кодексы.
186. Основы законодательства и новейшие кодексы. В 1958 году были приняты Основы законодательства в области судоустройства, уголовного процесса и уголовного права. В 1961 году Основы гражданского законодательства и Основы гражданского судопроизводства, а позднее -- Основы законодательства о семье. Основы законодательства о труде, Основы законодательства о здравоохранении и ряд других. В союзных республиках на базе принятых Основ законодательства активно проводилась кодификация. Самая большая из союзных республик-- РСФСР в 1960 году приняла свои новые Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы и новый Закон о судоустройстве, в 1964 году--свои новые Гражданский и Гражданско-процессуальный кодексы, а в 1969 году-- новый Семейный кодекс.
Нормы, содержащиеся в Основах законодательства, как правило, полностью воспроизводятся в кодексах, иногда с незначительными модификациями. Однако кодексы более детализированы, чем Основы. Закон о судоустройстве РСФСР содержит 64 статьи, в то время как соответствующие Основы -- 39; число статей в Уголовном кодексе РСФСР составляет 269 (в Основах -- 47), а в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР--413 (в Основах--54). Гражданский кодекс РСФСР содержит 569 статей, опирающихся на 129 статей Основ гражданского законодательства. Эти цифры интересны, поскольку они содержат указание на степень автономии, предоставленной союзным республикам. В целом эта автономия используется в достаточно скромной степени. Какого-либо органа, призванного координировать подготовку кодексов и обеспечивать их единообразие, не существует. Но сложилась практика, когда проект кодекса, подготовленный в одной союзной республике, сообщается другим республикам. Кодексы весьма схожи между собой.
187. Указы Президиума. Порядок деятельности Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик таков, что принимаемые ими законы в собственном смысле слова немногочисленны. К принятию законов Верховным Советом прибегают тогда, когда хотят придать закону особую значимость. Практически чаще всего используется форма указа, издаваемого Президиумом Верховного Совета; такая практика кажется настолько естественной, что к ней прибегают в некоторых случаях даже для внесения изменений в Конституцию. Верховный Совет ограничивается тем, что на своей очередной сессии утверждает, не входя в обсуждение деталей, все указы, принятые в интервале между этой и предыдущей сессиями.
Законы и указы -- основа советского правопорядка. И с теми, и с другими легко ознакомиться. Они публикуются в официальных общесоюзных и республиканских периодических изданиях. Часто издаются различного рода хронологические и систематические сборники как общесоюзного, так и республиканского законодательства.
188. Другие акты. Принимаемые на основе и во исполнение законов Советами Министров, союзными и республиканскими министерствами акты по своей природе и формам весьма различны. Мы встречаем среди них постановления и решения Совета Министров, в том числе принимаемые совместно с Центральным Комитетом партии; общие условия поставки и правила перевозки, одобренные одним или несколькими заинтересованными министерствами; примерный устав треста или предприятия;
инструкции, адресованные управлению в определенной области или той или иной группе предприятий. Сложность всей этой регламентации весьма значительна; она даже больше того, на что жалуются ныне в буржуазных странах. Однако такая модификация роли, отведенной закону, имеет свою причину, а именно обобществление национальной экономики. К рассмотрению этого факта мы и переходим.
189. Роль управления в советской экономике. Вследствие обобществления средств производства и властного государственного дирижизма, определяющего развитие народного хозяйства, управление в сфере экономики в социалистических странах призвано выполнять такие задачи, которые решительно превосходят задачи управления в этой же сфере в буржуазных странах. Различие здесь не только количественное, но и качественное. Хозяйственные предприятия при социализме являются государственной собственностью и выступают как учреждения публичного права: несмотря на то, что они обладают финансовой автономией, демаркационная линия между административным актом во всех его формах, с одной стороны, и договором, заключаемым между предприятиями или группами предприятий,-- с другой стороны, является весьма произвольной.
В демократиях либерального типа (они все более и более удаляются от этого типа) можно увидеть массу различного рода регламентов, декретов, постановлений, определяющих порядок применения законов, принятых парламентом. Вместе с тем в этих странах существует обширный сектор, где может осуществляться свободная игра частного предпринимательства. Правда, промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия все более и более подпадают под регламентацию, определяющую рамки организации их деятельности; тем не менее они сохраняют очень большую свободу в отношении направления и масштабов деятельности, создания тех или иных филиалов, в выборе контрагентов и т. д. Свобода главы предприятия, принцип свободы договора все более подвергаются ограничениям, однако именно они являются правилом. Это и позволяет еще, несмотря на все ограничения, говорить о либеральной демократии.
В Советском Союзе, который является социалистической демократией, положение иное. Цель предприятий здесь -- выполнение плана развития народного хозяйства. Их деятельность сразу же четко фиксируется и вводится в определенные рамки статутом, который они получают от государства, и плановыми предписаниями. Они должны делать то, что им вменяется планом, и они не могут делать того, что выходило бы за рамки их статута. Это двойное правило и обусловливает то невиданное еще значение, которое приобретает в Советском Союзе административно-правовая деятельность. Именно управление должно путем издания различного рода постановлений, распоряжений и т. д. взять на себя осуществление большей части экономической задачи, которая в буржуазных странах выполняется с помощью инициативы частных предприятий. Отсюда и беспрецедентный рост административной регламентации.
В западных странах доктрина проводит четкое различие между постановлением, распоряжением или каким-либо другим административным актом, с одной стороны, и договором -- с другой. Это различие стирается, если не исчезает, в советском праве.
190. Нормативные, управленческие и ведомственные акты. Существенное различие между нормативными актами и разного рода инструкциями и циркулярами состоит в том, что первые содержат нормы, обязательные для всех, а вторые -лишь указания тем или иным управленческим органам: они не создают правовых норм. Практически в буржуазных странах администрация никогда не ставит вопрос о законности ведомственных инструкций и циркуляров, которые она получает; она применяет их на равных основаниях с нормами права. В Советском Союзе такой подход и это смешение стали еще больше, поскольку здесь все основное в сфере экономики выполняется государственными организациями. Последние выступают как субъекты права, обладающие автономией; однако они не становятся независимыми от министерства и вряд ли проводят различие между нормативными актами и адресованными им циркулярами.
