Более того, в некоторых законах субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, например в Законе Камчатского края от 28 декабря 2015 г. № 735 «Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае»[11], вопросы мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования вообще не регулируются, хотя это неотъемлемый элемент процедуры стратегического планирования.
В целом механизм осуществления стратегического планирования в регламентации субъектов Российской Федерации приобретает довольно разрозненный характер. Он рассредоточен между различными документами в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, между которыми не всегда наблюдается четкая внутренняя зависимость. Однако это проблема не только регионального законодателя, во многом она обусловлена отсутствием на федеральном уровне единого механизма формирования всего пакета документов стратегического планирования, который бы обеспечить сквозной характер регулирования, единство подходов на всех уровнях осуществления власти – от федерального до муниципального.
Стратегии регионального развития должны быть согласованы с прогнозами национальной системы в целом и прогнозами других региональных систем. При этом должны быть учтены и пространственно локализованные виды деятельности, обусловленные специализацией соответствующего региона.
В существующей системе стратегического планирования, к сожалению, не предусмотрены механизмы горизонтального взаимодействия между субъектами РФ в случае реализации ими межрегиональных проектов. Не регламентируется на федеральном уровне и порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Федерации, хотя соответствующее полномочие для органов власти субъектов РФ и предусмотрено в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», однако, как его реализовывать, не вполне понятно. Не утвержден порядок согласования стратегии социально-экономического развития субъекта РФ с документами стратегического планирования федерального уровня.
Сохраняется дублирование в правовом регулировании вопросов, касающихся утверждения государственных и муниципальных программ. Указанные вопросы регулируются как Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так и Бюджетным кодексом РФ (ст. 179), что вряд ли оправданно. Полагаем, что следует сохранить соответствующие нормы только в названном Федеральном законе, исключив при этом регламентацию данных вопросов из Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Не урегулированными остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, включая вопросы координации деятельности при осуществлении стратегического планирования. Так, довольно скупо в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» регламентируются вопросы, касающиеся разработки и принятия схем территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации.
Координация механизма таких взаимоотношений должна найти отражение как в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», так и в Федеральных законах от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что обеспечит единство подходов в осуществлении стратегического планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Помимо собственно законодательного регулирования в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, проведена значительная работа по подготовке и принятию актов подзаконного уровня с тем, чтобы обеспечить нормативные правовые основы стратегического планирования в своих регионах. Речь в основном идет об актах, касающихся: определения порядков разработки и корректировки прогнозов социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный периоды; установления форм, порядка и сроков общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования; формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития; разработки и корректировки планов мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития; установления порядка осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в субъектах Российской Федерации.
В то же время накопленный объем подзаконного регулирования в отношении стратегического планирования в субъектах Российской Федерации, относящихся к Дальневосточному федеральному округу, существенно различается. Так, подзаконное нормативно-правовое регулирование в настоящее время практически отсутствует в Магаданской области, что, по существу, является следствием того, что региональный закон в этой области отношений не принят. Полагаем, что такой подход не создает реальных ориентиров для органов государственной власти таких субъектов Российской Федерации при обеспечении ими стратегического планирования в регионе.
Что касается принятия документов стратегического планирования социально-экономического развития, то нельзя не отметить, что для обеспечения такого планирования на федеральном уровне в Российской Федерации приняты Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года и Прогноз долгосрочного социально-экономического развития до 2030 года. Разработано и утверждено как минимум 80 отраслевых стратегических документов. Принято пять федеральных схем территориального планирования, фиксирующих долгосрочные планы развития базовых инфраструктур – транспорта, энергетики, трубопроводного транспорта, здравоохранения, образования. Нельзя не учитывать при определении государственных приоритетов социально-экономического развития и Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике»[12]. Указанные документы в полной мере распространяют свое действие и на территорию Дальнего Востока России.
Наряду с указанными документами стратегического планирования, общими для всей страны, приняты и действуют документы, непосредственно направленные на развитие Дальневосточного макрорегиона. Речь идет прежде всего о Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р[13], определившей возможные сценарии социально-экономического развития, риски и угрозы, связанные с претворением в жизнь того или иного сценария, а также перспективы такого развития с учетом базового сценария. Базовый сценарий предполагал закрепление населения на Дальнем Востоке за счет формирования развитой экономики и комфортной среды обитания человека в субъектах Российской Федерации, принятие инвестиционных программ в сферах энергетики и транспортной инфраструктуры. При этом именно положениями данной Стратегии, как отмечается в ней, должны руководствоваться органы исполнительной власти при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.
Хотя Стратегия была сформирована в 2009 г., она исходит из того, что одной из ключевых особенностей социально-экономического развития Дальнего Востока является преобладание точечного расселения и размещения производительных сил. Реализация приоритетов государственной политики по развитию Дальнего Востока носит точечный характер, учитывает транспортно-логистические характеристики дальневосточных территорий и потенциал внешнеэкономического взаимодействия со странами АТР. Указанная модель территориального развития, или как ее называют «модель сосредоточенного развития»[14], предусматривает определенную реорганизацию системы управления социально-экономическим развитием Дальнего Востока в целях обеспечения процветания восточных территорий Российской Федерации.
