Дальневосточный макрорегион имеет уникальное географическое положение, мощнейшую сырьевую базу, научно-технический и оборонный потенциал, в связи с чем государство уделяет повышенное внимание к его геополитическим, стратегическим, экономическим и демографическим проблемам, от решения которых в конечном счете зависит благополучие всей страны. Возрастающая роль Азиатско-Тихоокеанского региона (далее – АТР) в мировой экономике увеличивает значимость Дальневосточного федерального округа как контактной зоны, обеспечивающей внешнеэкономическое, культурное и другие виды межгосударственного сотрудничества Российской Федерации. Реализация политики встраивания Дальнего Востока России в общий процесс и динамику развития АТР и освоение его огромного потенциала требуют проведения как на федеральном уровне, так и на уровне входящих в его состав субъектов Российской Федерации эффективного и научно обоснованного стратегического планирования, способного оказать положительный эффект на качество жизни населения и инвестиционный климат. Именно это должно стать той отправной опорой, на которой будет строиться вся система правового обеспечения социально-экономического развития данной территории.
Стратегия – это не умозрительная конструкция, а оформленный документ, содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития конкретной территории. Стратегии государственного развития, принимаемые на различных территориальных уровнях, – мировая тенденция, общий тренд, характерный для многих стран, в том числе федеративных (Канада, ФРГ, Республика Казахстан, Ирландия и др.). При этом важнейшим фактором становится обеспечение взаимоувязанной системы стратегического и территориального планирования в целях эффективного управления развитием территории, ее инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.
К сожалению, в ходе радикальной экономической реформы в России в начале 90-х гг. XX в. была разрушена система директивного планирования. При этом, что сегодня признается многими учеными, наряду с положительными аспектами выявились и значительные негативные стороны этого процесса, связанные с полным демонтажем планирования в системе управления из-за неоправданного противопоставления плановых и рыночных начал в экономике[7].
На региональном уровне процесс разрушения сложившейся системы планирования выразился, в частности, в сворачивании целенаправленной и постоянной работы по комплексному анализу складывающейся на территории социально-экономической ситуации, по прогнозированию развития экономики, социальной сферы, формированию программ и т. п. В результате были практически полностью упразднены плановые органы в структурах регионального и муниципального управления, утеряны сформировавшиеся ранее информационные базы расчетов прогнозно-аналитического характера, произошел отток квалифицированных кадров, особенно из сферы муниципального планирования.
Перестройка системы экономических отношений в стране закономерно пробудила интерес к стратегическим вопросам планирования при организации управления. Для решения проблем межотраслевого и территориального характера необходимо использовать адекватные методы и формы планирования на всех уровнях управления. Именно поэтому стратегическое планирование следует рассматривать как инструмент эффективного решения ряда специфических проблем комплексного социально-экономического развития российских регионов и муниципальных образований, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования, а не противодействующий им. В условиях современной экономико-политической ситуации метод программно-целевого планирования и прогнозирования позволяет наиболее полно и надежно решать стратегические проблемы развития отдельного субъекта Российской Федерации или муниципального образования в увязке с единой государственной политикой.
Базовый подход к обеспечению стратегий развития территорий задан конституционными положениями, определяющими порядок построения государства на принципах федеративного устройства и механизм разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, важными направлениями регионального развития в России являются конкретизация и неукоснительное следование конституционным ориентирам, заложенным в основах конституционного строя. Именно конституционная модель федеративного устройства определяет направленность и пределы правового регулирования территориального развития Российской Федерации, в частности макрорегиона Дальнего Востока.
В настоящее время в России вопросы стратегического планирования реализуются на базе Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[8]. Данный Закон регулирует отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Именно благодаря системе стратегического планирования формируется механизм согласованного взаимодействия всех участников социально-экономического развития в целях достижения основных запланированных качественных и количественных показателей состояния экономики и социальной сферы.
Кроме того, в рамках нормативно-правового обеспечения реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» на федеральном уровне действует широкий круг подзаконных нормативных правовых актов[9]. С помощью данных актов обеспечивается реализация всей системы стратегического планирования в Российской Федерации.
В большинстве субъектов Российской Федерации, относящихся к Дальневосточному федеральному округу, также приняты свои законы о стратегическом планировании[10]. В то же время отсутствие подобного закона, например в Магаданской области или Чукотском автономном округе, снижает возможности осуществления государственного управления на региональном уровне в данной сфере.
К качеству региональных законов также возникают определенные претензии. Так, анализ Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» показывает, что субъекты Российской Федерации должны сосредоточиться на установлении в своих законах конкретных применительно к каждому субъекту Федерации механизмов осуществления стратегического планирования и реализации документов стратегического планирования. Однако в большинстве законов субъектов Российской Федерации, в том числе входящих в состав Дальневосточного федерального округа, определены в основном лишь виды документов стратегического планирования, а также полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по их разработке, принятию и реализации.
Не всегда регламентируются требования к документам стратегического планирования, механизмы координации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по их разработке и реализации. Статьи по вопросам мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в большинстве субъектов Федерации, как и Федеральный закон, устанавливают только цели мониторинга. Сам же порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты мониторинга реализации документов стратегического планирования (хотя он должен определяться в законодательстве субъектов РФ), в этих законах, как правило, не регламентируется.
