• КФОГУ используется также для межстранового сопоставления степени участия органов государственного управления в выполнении экономических и социальных функций. КФОГУ не только помогает нейтрализовать организационные изменения в органах государственного управления в стране, но и не зависит от организационных различий между странами. В одной стране, например, все функции, связанные с водоснабжением, может выполнять единое государственное ведомство, в других странах эти функции могут быть распределены между различными департаментами, ведающими вопросами окружающей среды, жилищными вопросами и вопросами промышленного развития. В классификации расходов по целям все эти различные подразделения можно объединить в рамках одной функции «водоснабжение».
Такая классификация функций органов государственной власти (ОГВ) в тех странах, где она есть (в РФ не применяется), служит, в частности, (1) основой для составления бюджетов на информатизацию министерств и ведомств на основе целевых показателей деятельности, а также (2) для контроля исполнения таких бюджетов, что исключает дублирование разработок автоматизации функций правительства и увеличивает повторное использование ИКТ-решений, уже созданных для поддержки тех или иных функций. Кроме того, классификация (3) является основой для распределения и перераспределения функций между министерствами и ведомствами, когда в этом возникает необходимость.
Например, при создании и развитии э-правительства США используются Справочные модели, предназначенные для облегчения перекрестного анализа ведомств и выявления дублирующих инвестиций, разрывов и возможностей совместной работы (коллаборации) внутри и между ведомствами (см. подробнее подраздел 5.3.3). В их числе – Справочная модель деятельности (Performance Reference Model, PRM) и Справочная бизнес-модель (Business Reference Model, BRM) [27], которые увязывают цели деятельности ведомств с общей таксономией функций правительства и связанных с ними областей услуг.
В России органы государственного управления федерального уровня (федеральные органы исполнительной власти, ФОИВ) осуществляют свою деятельность в рамках полномочий, установленных Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации» [53н]. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [51н] ФОИВ делятся на органы, формирующие и устанавливающие государственную политику и осуществляющие правовое регулирование в той или иной сфере жизнедеятельности государства (министерства), исполняющие или реализующие эту политику (агентства) и контролирующие исполнение этой политики (службы). Этим же Указом (с учетом изменений) закрепляются основные категории государственных функций:
• по принятию нормативных правовых актов;
• по контролю и надзору;
• по управлению государственным имуществом;
• по оказанию государственных услуг.
Например, Министерство массовых коммуникаций и связи РФ18 (Минкомсвязи России)19 – федеральный орган исполнительной власти, который занимается выработкой и реализацией государственной политики и нормативно-правовым регулированием в следующих сферах:
• сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним);
• сфере электросвязи (включая использование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи;
• сфере массовых коммуникаций и СМИ, в том числе электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизионного, в том числе цифрового, вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях);
• сфере печати, издательской и полиграфической деятельности;
• сфере обработки персональных данных.
Положение о Минкомсвязи России [12н], утвержденное в первоначальном виде Правительством РФ [12н] в июне 2008 г., эпизодически изменяется отдельными постановлениями правительства в связи с расширением (уменьшением, увеличением, изменением) полномочий министерства. Например, постановлением Правительства РФ от 24.05.2010 г. № 365 [21н] оно определено в качестве уполномоченного органа по межведомственной координации информатизации федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Минкомсвязи России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:
• Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор)20;
• Федерального агентства связи21;
• Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям22.
Вместе с тем с позиций автоматизации каждый орган государственного или муниципального управления является «двуликим Янусом»: с одной стороны, это субъект государственного (муниципального) управления, а с другой – хозяйствующий субъект. Например, каждый из них реализует процесс государственного/муниципального управления какой-то сферой жизни общества (здравоохранения, образования, экономики и др.) и одновременно, как каждый хозяйствующий субъект, выполняет процесс управления собственным хозяйством – имеющимися офисными помещениями, офисным оборудованием, парком автомашин и др. Причем, если для реализации в ведомстве процессов государственного управления нужно специальное (заказное) программное, а возможно, и аппаратное обеспечение, то для управления ведомством как хозяйствующим субъектом вполне можно использовать тиражиемое ПО.
Следует отметить, что структура правительства (набор министерств и ведомств, а также их функций) меняется, как правило, при смене руководства страны и в ходе государственного реформирования. Постепенная модификация23 структуры ФОИВ Российской Федерации в 1992–2009 гг. отражена в соответствующем аналитическом отчете Счетной палаты РФ (см. табл. 1.3). Такие изменения структуры правительства, функций и полномочий министерств и ведомств, регламентов и параметров предоставления государственных и муниципальных услуг требуют наличия соответствующей системы управления изменениями в составе электронного правительства страны.
Таблица 1.3. Структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в период 1992–2009 годов [3]
Формирование э-правительства (перенос государственных функций и услуг на ИКТ-платформу) осуществляется параллельно с проведением реформы государственного управления страны (административной реформы). Причем этот процесс, единожды начавшись, затем уже становится непрерывным по мере замены поколений аппаратного и программного обеспечения ИКТ-платформы, повышения ее интеллектуализации, смены требований прикладных областей и проведения административных изменений.
Такой цельный поход к реформированию государственного управления хорошо иллюстрирует экспертная оценка распределения затрат в ЕС, которая была опубликована [23] в начале 2000-х годов. Согласно этой оценке соотношение затрат на ИКТ и на организационные изменения в европейских проектах внедрения технологий э-правительства составило на 2004 г. 45:55. Последние, в свою очередь, включали затраты на НИР (20 %), управление проектами внедрения технологий э-правительства (30 %) и саму реорганизацию (реинжиниринг) административных процессов (50 %). Для справки заметим, что общая абсолютная сумма затрат в тот год равнялась 36,5 млрд евро.
В 2003 году в ходе административной реформы государственного управления в России24 было зарегистрировано около 5 тыс. функций, которые затем были проверены вручную на дублирование и неисполнение. Оказалось, что количество государственных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу, составило более 800. На основе этих функций и услуг формировались перечни первоочередных услуг гражданам и бизнесу, подлежащих переводу в электронный вид [40н].
