На протяжении всей истории России одной из главных, сложных и болезненных проблем было землевладение и, соответственно, землепользование. На ранней стадии формирования государства Российского земля находилась в государственной собственности, собственности князей. Московские князья, а позднее цари, наделяли землей «служилых людей», отправлявших воинскую службу за счет «доходов», «повинностей», получаемых от заселявших эти земли крестьян, переходивших в распоряжение «служилых людей» вместе с даруемой им землей.

Вплоть до XVI века крестьяне не были безотрывно привязаны к земле, могли переходить из одних поместий в другие. Постоянная потребность помещиков в рабочих руках способствовала подвижности («бродячества») сельских тружеников. Заинтересованные в сохранении рабочей силы помещики, с одной стороны, переманивали друг у друга крестьян, с другой, – пытались удержать своих земледельцев путем выдачи им ссуд, получением от них долговых расписок. В конце XVI века переход крестьян к другим помещикам был затруднен путем введения права взимания с них высокой платы (т. н. «пожилых») за переход, и был установлен для этого один срок в году – за неделю до Юрьева дня осеннего (26 ноября) и неделя после Юрьева дня осеннего, т. е. после окончания сельскохозяйственных работ. Крестьяне, покинувшие своих хозяев в иные сроки, считались «беглыми», с правом розыска их до 5, а с середины XVII века – до 10 лет.

Переписью населения (1646–1648) великорусское крестьянство было полностью закрепощено. Малороссия после свержения польского ига еще сохраняла за крестьянами свободу. Крестьяне были там обязаны платить подати в казну, сдавать натуральные повинности на войсковые нужды – на содержание казаков, несших военную службу. Екатерина II лишила малороссийских крестьян свободы, прикрепив их к земле. К концу XVII века казацкие старшины стали сами обзаводиться землей путем скупки, захвата, пожалованием.

С ростом народонаселения в западноевропейской части России наличие рабочей силы в сельском хозяйстве начинает превышать спрос. Земля дорожала. К тому же крепостное право сковывало рост производительности труда в сельском хозяйстве: даровая рабочая сила тормозила необходимость внедрения сельскохозяйственной техники. Низкая производительность труда вела, с одной стороны, к обнищанию крестьянства, с другой, – к разорению помещиков.

Крепостное право тормозило и развитие промышленности: отсутствие вольнонаемных рабочих препятствовало росту фабричного производства, росту городов. Тогда же, в конце XVII века, был поднят вопрос об освобождении крестьян с предоставлением им в пользование земли, которую они обрабатывали, «с оплатой в казну известной доли». Князь В. В. Голицын пришел к выводу о целесообразности для развития России освобождения крестьян с землей. По письменному свидетельству де-ля-Невиля, польского чрезвычайного поверенного, «целью князя было поставить Россию на одну ногу с прочими государствами; для этого он велел собрать сведения обо всех европейских государствах и их прибавлении». Произведя необходимые подсчеты, В. В. Голицын пришел к выводу, что такого рода реформа «увеличила бы ежегодно с лишком половиною доход царский». К сожалению, князю Голицыну, хранителю «царственных больших печатей» и «посольских дел сберегателю», светлому уму России, не суждено было отстоять свою точку зрения. За связь с царевной Софией Петр I обрек князя В. В. Голицына на пожизненное изгнание.

Только более полвека спустя, когда уже в полной мере проявилась экономическая нецелесообразность сохранения земельного крепостного права, было правительством в 1736 году дано разрешение владельцам фабрик – дворянам на покупку крепостных для работы не на земле, а на фабрике, что привело к появлению «поссесионных фабрик» с крепостными рабочими. Лишь спустя 100 лет, по просьбе самих фабрикантов, был издан закон об освобождении поссесионных рабочих, низкая производительность труда и невыгодность содержания которых целое столетие тормозили развитие русской промышленности. Этот закон об освобождении действовал только на западноевропейской части России: в менее населенных районах, в частности на Уральских землях, труд крепостных использовался вплоть до 1861 года.

Забота о крепостных становилась в тягость самим помещикам. Так, губернский предводитель смоленского дворянства писал Николаю I: «Владельцы искренне желали бы пользоваться произведениями своей земли без тяжелой обязанности пещись о своих крепостных людях. Но чтобы выйти из нынешнего положения, необходимо, чтобы как владельцы, так и крестьяне не зависели друг от друга и, не будучи обязаны как теперь, нуждаясь, однако, друг в друге: помещик в работнике – работник в помещике, крестьянин в земле и работе. Но этого результата можно достигнуть не прежде как когда крестьяне не будут крепки к земле».

Вопросом освобождения крестьян непосредственно занялся Николай I. Выступая в 1842 году в Государственном Совете, он признал необходимость раскрепощения крестьян: «Нельзя скрывать от себя, что мысли уже не те, какие бывали прежде, и всякому благоразумному наблюдателю ясно, что теперешнее положение не может продолжаться вечно». Осуществлять подготовку к раскрепощению он поручил графу П. Д. Киселеву (1788–1872). Николай I не рассчитывал осуществить этот акт в течение своего царствования, но считал необходимым подготовить его осуществление: «Помогай мне в деле, которое я почитаю должным передать сыну с возможным облегчением», – писал государь графу Киселеву. В шутку он именовал Павла Дмитриевича Киселева своим «начальником штаба по крестьянскому делу». Внимательно следившие за происходящим современники определяли ход процессов, так сказать, «по вторичным признакам». Когда Николай I увез однажды П. Д. Киселева прямо из театра к себе в Зимний дворец, Белинский на следующий день отметил: «Очевидно, в крестьянском вопросе назревает новое движение: вчера Государь повез Киселева к себе пить чай».

П. Д. Киселев начал свою деятельность с изучения быта казенных (государственных) крестьян, поселенных на государственных (казенных) землях. Сложившееся у него тяжелое впечатление от быта казенных крестьян П. Д. Киселев изложил в письменном докладе Государю: «В самом сословии поселян первое впечатление будет невыгодно, привыкнув к необузданной свободе и искупая пороки и бесправие пожертвованием своего избытка, люди сии могут счесть стеснительным для себя всякое действие попечительской власти, сделавшись равнодушными к улучшению своего быта; погруженные в грубое невежество, они предпочитают удовлетворение привычных страстей всем обещаниям лучшего будущего». Резолюция Николая I гласила: «Приступить к делу и идти вперед, не боясь людей и уповая на Бога и Государя».

Казенными крестьянами занималось в то время Министерство финансов, рассматривавшее их лишь как налогоплательщиков. По настоянию П. Д. Киселева было создано Министерство государственных имуществ для заведывания казенными землями и крестьянами, на них поселенными. Став во главе нового министерства, граф Киселев принялся за улучшение быта казенных крестьян. Привыкшие жить «по старинке» крестьяне противились нововведениям. Так возникли «картофельные бунты», с помощью которых земледельцы пытались преградить путь новой культуре – картофелю, к которой они были непривычны.

Подготавливая вопрос об освобождении крепостных крестьян, П. Д. Киселев пытался примирить непримиримые точки зрения на раскрепощение: с земельным наделом и без оного. Граф Киселев предложил такой выход: помещик отпускает крестьян на волю, если те пожелают, и крестьяне после этого становятся свободными. Помещик сохраняет право собственности на всю землю, но некоторую ее часть обязан выделить крестьянам не в собственность, а в пользование. При этом ни крестьянин не должен «сходить с земли», ни помещик не может его «с нее снять». Крестьянин должен платить помещику оброк и нести повинности. Таким образом, крестьянин пожизненно обеспечивался землей, а помещик не лишался на нее права собственности. Менялась только форма распоряжения землей – землепользование.