Сначала центральные банки были частными банками, принадлежащими правительству или королевскому семейству. Их функционал по регулированию финансовой системы складывался постепенно в XVIII–XIX веках. До 1844 года коммерческие банки Великобритании имели право выпускать собственные банкноты. Затем право на выпуск новых банкнот, обеспеченных золотом, стало принадлежать только центральному банку («сеньораж»[74]). Со временем центральные банки начали управлять банковской деятельностью вообще, в том числе выдавать банкам лицензии на проведение коммерческих операций. Позднее к компетенции центральных банков и органов кредитно-денежного регулирования стало относиться формирование экономической политики как инструмента управления экономическим ростом. После мирового финансового кризиса 2007–2008 годов стало ясно, что центральные банки уже не в состоянии эффективно стимулировать экономический рост с помощью одной лишь кредитно-денежной политики.

Регулирование деятельности банков предполагало, что центральный банк контролирует эмиссию валюты: право выпускать банкноты или принимать вклады имели только лицензированные банки. Всё изменилось в 1930-х годах во время Великой депрессии, когда масштаб регулирования был значительно расширен, чтобы защитить потребителей от последствий краха банков и фондовых рынков.

Итак, регулирование деятельности институтов, принимающих вклады или выпускающих валюту, – традиционная задача центральных банков; но в мире, где группа программистов может выпустить свою криптовалюту, а технологические компании типа Ant Financial или Microsoft (через счета в учетных записях Xbox) и даже сеть кофеен Starbucks способны привлечь больше средств (читай: денег) клиентов, чем современный банк, инструменты и механизмы централизованного регулирования начинают сбоить.

Уже в ближайшем будущем всерьез встанет вопрос о ценности обладания банковской лицензией, ведь разные способы хранения средств становятся всё более взаимозаменяемыми, а нужные функции всё чаще предлагают небанковские игроки. Следует ли обязать Microsoft стать участником государственной системы страхования вкладов в связи с хранением средств на счетах в учетных записях пользователей? Следует ли требовать от компаний Ant Financial, Facebook или Amazon получения лицензии на осуществление банковских или платежных операций, чтобы они могли и дальше перемещать деньги между разными секторами экономики?

И как быть, например, компании Alipay, если она получит платежную лицензию в Китае, при этом обслуживая пользователей и за его пределами? Нужно ли требовать, чтобы Alipay получила лицензию в каждой стране, где работает? Существующие нормы предполагают, что да. А как быть с депозитами и средствами на счетах клиентов – компании Ant Financial надо получить банковскую лицензию во всех странах, где живут ее клиенты? Думаю, регуляторы – единственные, кто сочтет подобное требование обоснованным; акционеры Ant Financial скажут, что оно лишено смысла. Вполне возможна ситуация, когда китайские законы запрещают компании наподобие Ant Financial работать в США или когда требования регуляторов противоречат друг другу. Небанковская организация в Великобритании, имеющая лицензию на ведение электронных кошельков или лицензию альтернативного банка (challenger bank), не вправе принимать вклады от клиентов из Соединенных Штатов. Но что, если она предложит резиденту США разместить трансграничный депозит в биткойнах и затем выпустит на его имя дебетовую карту в Великобритании? Такое действие нарушит законодательство США, однако его будет очень непросто выявить и предотвратить.

Поскольку экономика становится всё более глобальной, а движение денег всё меньше зависит от географии, центральный банк сможет выполнять свою задачу по допуску технологических игроков к работе в привязке к традиционной банковской системе только в том случае, если последняя функционирует эффективно. Однако с экономической точки зрения существующие процедуры лицензирования банков и требования к владельцам банковских счетов просто не сработают применительно ко множеству характеризующих мир будущего способов хранения средств и обмена ими.

Возьмем, к примеру, виртуального ассистента на базе искусственного интеллекта или «умного» помощника типа Siri и Alexa, который через несколько лет сможет проводить коммерческие операции от вашего имени: «Алекса, забронируй столик на пятерых в китайском ресторане на вечер пятницы. Проверь, чтобы они подавали на ужин димсамы и имели оценку не ниже четырех звезд».

Если у нужного нам ресторана будет система обработки бронирования на базе искусственного интеллекта, то в какой-то момент процесс оплаты будет полностью автоматизирован и передан агентам. Они будут взаимодействовать друг с другом, чтобы совершить платеж, но способ хранения средств не будет иметь значения: искусственный интеллект не остановит сделку потому, что к вашему аккаунту Alexa не привязана карта MasterCard. Если вы – турист из Китая, ужинающий в нью-йоркском Чайна-тауне, ваш AI-агент, скорее всего, будет распоряжаться деньгами на облачных счетах WeChat или Alipay, привязанных к вашему телефону. К тому моменту, как вы закончите трапезу, AI-агент ресторана уже успеет запросить оплату у вашего AI-агента, а некая клиринговая система обеспечит перевод средств со счета Alipay на счет ресторана в банке Citibank, открытый в Нью-Йорке.

Продолжим аналогию: что если ресторан получает продукты от робота-доставщика и должен заплатить ему за доставку? Такой робот должен иметь возможность хранить средства, чтобы быть в состоянии принять оплату; но какой банк разрешит роботам, не имеющим номера социального страхования, открывать традиционные банковские счета и получать банковские карты с 16-значными номерами? Намного вероятнее, что средства будут храниться не на традиционном банковском счете, а на пополняемой предоплаченной карте общего назначения или в так называемом электронном кошельке (PayPal, Venmo, Alipay, WeChat и т. д.). В ситуации, когда значительная доля операций проходит через небанковские счета, мы будем лицензировать каждого провайдера и по-прежнему требовать гарантий по депозитам? Или мы предпочтем просто следить за деятельностью рыночных игроков, чтобы защищать потребителей?

Неэффективность регулятора может вызвать целую серию негативных явлений сразу в нескольких сферах.

Во-первых, избыточное регулирование неизбежно застопорит внедрение нужных и полезных инноваций: регуляторы не замечают потенциального положительного эффекта, зато отлично видят все риски и негативные стороны. Инновации, особенно разработанные небольшими стартапами, в принципе предполагают определенные деловые и технологические риски. Некоторые инноваторы потерпят неудачу и понесут убытки, а их клиенты останутся ни с чем, включая тех, кто отважился инвестировать средства в незастрахованные инструменты. Также инновационные продукты не всегда будут безопасны в использовании. Конечно, утечки данных сегодня нередки и в банках, находящихся под пристальным контролем регулятора, но общественность и сами регуляторы будут куда острее реагировать на проблемы новых и непривычных организаций. Кроме того, многие политики постараются заблокировать внедрение инноваций, поддавшись давлению крупных участников рынка, заинтересованных в законодательной защите от более маневренных конкурентов.

Во-вторых, недостаточное регулирование и пробелы в нормативно-правовой базе сделают возможным появление и распространение новых рисков. В их числе: утечки персональных данных клиентов и нарушения кибербезопасности, активизация «прачечных» по отмыванию денег, предвзятость и неточность алгоритмов принятия решений, а также неустойчивость финансовой системы. Положение дел таково, что инновационные финансовые услуги появляются быстрее, чем успевает реагировать регулятор, и число пробелов будет только расти.

В-третьих, непоследовательность регулирования может вызвать нарушения функционирования рынка, а также усилить неопределенность, что остановит приток инвестиций в перспективные направления. В большинстве стран полномочия и юрисдикции разных регуляторов пересекаются, а механизмы сотрудничества и координации неповоротливы и неэффективны. Особенно остро эта проблема стоит в США, где есть пять национальных агентств, непосредственно осуществляющих надзор за финансовыми институтами, пара десятков других структур, в полномочия которых входят вопросы финансового регулирования, и органы власти в пятидесяти штатах, также контролирующие банки и небанковские финансовые компании. Несмотря на усилия нескольких координирующих органов, такая разрозненность делает регулирование чрезвычайно непоследовательным, что способствует нормативной неопределенности и возникновению дополнительных рисков и, опять же, блокирует развитие инноваций.