В соответствии с подписанным царем Манифестом Государственная дума становилась законодательным органом власти, а его подданным гарантировались основные свободы (совести, слова, собраний, союзов, неприкосновенности личности). Совет Министров, до того времени практически не функционировавший, с 19 октября стал выполнять функции объединенного правительства, и его председателем был назначен С. Ю. Витте.

Тем не менее Манифест 17 октября 1905 года – это декларация о намерениях, и его нельзя назвать конституцией, как это делают некоторые исследователи. Зато на это определение могут претендовать Основные государственные законы от 23 апреля 1906 года, так как именно они закрепляют распределение полномочий между императором, Советом министров, Государственным советом и Государственной думой.

Именно тогда, к концу апреля 1906 года, власти также пришлось определиться, каким образом будут осуществлять свои полномочия народные представители. Это произошло незадолго до открытия Думы. В ходе работы над документом царские чиновники старались свести эти полномочия к минимуму. Тем не менее царь уже не мог взять назад данное 17 октября 1905 года слово: Государственная дума была законодательным учреждением и без ее одобрения законопроект не мог стать законом. Это не касалось только вопросов, связанных с обороноспособностью страны, внешнеполитическим курсом, Положением об императорской фамилии. Этими вопросами занимались царь и его министры, депутаты в эти сферы вмешиваться не могли.

Порядок принятия законов был следующим. Подготовленный правительством или депутатами законопроект шел на одобрение Думы, затем – на утверждение Государственным советом (половина членов которого теперь назначалась императором, а половина избиралась)[1]. Далее требовалась подпись царя, за которым оставалось последнее слово. Император мог отклонить законопроект (то есть обладал правом абсолютного вето).

Дума созывалась на 5 лет и могла быть распущена императором по его усмотрению. Правительство непосредственно от депутатов не зависело, министры назначались императором и отвечали только перед ним.

Полномочия депутатов были весьма ограниченными. И все же создание Государственной думы стало огромным шагом на пути установления в России конституционной монархии.

Как уже отмечалось, на первых порах факт учреждения в России конституционных порядков признавал сам царь: в уже цитированном письме матери и в откровенном письме столичному генерал-губернатору Д. Ф. Трепову. Накануне принятия Манифеста Николай II писал: «Я сознаю всю торжественность и значение переживаемой Россией минуты и молю милосердного Господа благословить Промыслом Своим нас всех и совершаемое рукой моей великое дело. Да, России даруется конституция. Немного нас было, которые боролись против нее. Но поддержка в этой борьбе ни откуда не пришла. Всякий день от нас отворачивалось все большее количество людей, и в конце концов случилось неизбежное. Тем не менее, по совести, я предпочитаю даровать все сразу, нежели быть вынужденным в ближайшем будущем уступать по мелочам и все-таки прийти к тому же». Император был не одинок в подобной оценке. Уже после того, как Манифест 17 октября был опубликован, самарский губернский предводитель дворянства А. Н. Наумов спрашивал недавно назначенного премьер-министра С. Ю. Витте, можно ли говорить в сложившихся обстоятельствах о сохранении в России самодержавия. Глава правительства определенно отвечал, что нет.

Страх, который охватил ближайшее окружение императора осенью 1905 года, постепенно прошел, изменилось и отношение к Манифесту. 16 февраля 1906 года на царскосельских совещаниях С. Ю. Витте доказывал, что в России конституции нет и государь вправе взять обратно все дарованные им права. Даже весьма консервативные чиновники, участвовавшие в совещаниях, не поддержали премьера. «Не подлежит… никакому сомнению, что Россия будет управляться по конституционному образцу», – утверждал К. И. Пален. С ним соглашались и другие. Но именно Витте был ближе всех к пониманию позиции императора. В конце февраля 1906 года, принимая одну из делегаций, царь уверенно заявлял: «Я не потерплю никакого умаления самодержавия».

9 апреля 1906 года Николай II поделился с участниками царскосельских совещаний своими сомнениями относительно привычного определения самодержавной власти как неограниченной: «Имею ли я перед моими предками право изменить пределы власти, которую я от них получил?» Но в самый последний момент работы совещаний император, во многом под давлением высших сановников империи, согласился исключить слово «неограниченный» из Основных законов. И все же, при наличии конституционных учреждений, он оставался самодержцем.

Статья 86 Основных государственных законов определенно заявляла о законодательных полномочиях Думы: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора». И все же все точки над «i» так и не были расставлены. Правовая система России напоминала слоеный пирог, в котором уживались нормы и институты разных эпох. Новое чаще всего не упраздняло старое, а лишь добавлялось к нему, так что описанная конструкция власти думского периода не дает верного представления о ее характере. Здесь особенно важны детали, где, как обычно, и скрывается дьявол.

Многие особые прерогативы императора восходили к прежним, дореформенным временам. Так, он имел исключительное право создавать и упразднять министерства и прочие высшие административные учреждения, распределять между ними обязанности. Только император определял порядок пожалования титулов и орденов. Исключительно от его имени заключались международные договоры, объявлялись война или мир. В его руках была и обороноспособность страны. Своей волей он вводил в том или ином регионе империи чрезвычайное положение. В некоторых случаях государь имел право делать исключения в законе: например, даровал милости отдельным лицам. С. Ю. Витте так писал по этому поводу: «Доколе отдельные отрасли законодательства нашего не будут переработаны, допущение изъятий из закона необходимо… Передача же этих дел на разрешение законодательных учреждений практически едва ли осуществима, ибо это по преимуществу мелкие и требующие спешного разрешения дела, для которых сложный законодательный порядок слишком громоздок и вообще неподходящ, так как Государственная дума и Государственный совет от более важных и плодотворных общих занятий отвлекались бы разбором сравнительно неважных, частных случаев».

Как уже говорилось, император обладал правом абсолютного вето. Его слово было решающим при принятии любого законопроекта. Однако в этом не было российской специфики. В начале XX века такое право было предоставлено большинству монархов, которые, правда, пользовались им чрезвычайно редко. Так, английский монарх последний раз ветировал законопроект в 1707 году. Пруссия вовсе не знала таких случаев. В России царь воспользовался своим правом только два раза[2].

Традиционно большое внимание правоведов привлекала статья 87 Основных законов. В соответствии с этой нормой император подписывал указы, имевшие силу закона, в перерывах между сессиями Думы. Правда, такое решение следовало внести в Думу не позднее, чем через два месяца с момента возобновления ее работы – иначе указ утрачивал силу. Современные исследователи порой утверждают, что именно статья 87 свидетельствовала о незыблемости самодержавия и иллюзорности полномочий Государственной думы. В действительности даже те правоведы начала XX века, которые критически относились к этой норме, полагали, что ее наличие в целом обосновано. Порой жизнь обязывает исполнительную власть принимать оперативные решения, пренебрегая официально прописанной (и обычно очень долгой) процедурой. В большинстве европейских стран конституции позволяли правительству прибегать к чрезвычайно-указному праву. Более того, оно применялось даже там, где было официально запрещено: например, в Сардинском королевстве: только в 1848–1849 годах там было принято 66 постановлений чрезвычайно-указного характера. Для сравнения: в России за годы работы Третьей Думы (1907–1912) правительство прибегло к этой мере шесть раз. Кроме того, сам факт наличия этой нормы подчеркивал конституционный характер «обновленного строя»: она фактически определяла рамки правительственного волюнтаризма.