Федеральные стандарты высшего экономического образования предусматривают изучение по специальности «Финансы и кредит» следующих дисциплин: «Финансы», «Налоги», «Ценообразование», «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы». Курс «Государственный финансовый контроль» является органичной составляющей каждой из перечисленных дисциплин.

В предлагаемом учебном пособии рассмотрены важные аспекты теории и практики российского и международного опыта изучения и использования государственного финансового контроля. Учебное пособие состоит из четырех глав, темы соответствуют программе курсов «Финансы» и «Государственные и муниципальные финансы». В главе 1 рассмотрена сущность и экономико-правовые характеристики финансового контроля в России; в главе 2 – система органов государственного финансового контроля, задачи, функции и организационно-управленческие основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации; в главе 3 – планирование деятельности органов внешнего контроля, методика проведения аудита эффективности органами внешнего финансового контроля; в главе 4 раскрывается опыт организации деятельности Счетной палаты Красноярского края, обозначаются эффективные направления развития организации и методы проведения финансового контроля в регионе. Объектами воздействия инструментов финансового контроля являются не только финансовая система в целом, но и отдельные ее составные части, поэтому опыт проведения контроля на местах выступает одним из важных направлений его развития.

Структура данного учебного пособия позволяет аргументированно толковать основные понятия государственного финансового контроля, изучить методологические основы его организации, определить цели, задачи и функции. Здесь также рассматриваются вопросы финансового контроля в историческом плане и отдельные этапы международного опыта организации и функционирования органов государственного финансового контроля, обосновываются нормативы и нормативно-правовые акты проведения финансового контроля.

При написании учебного пособия предпринята попытка привести в соответствие терминологию, применяемую в теории и практике финансовых отношений. В российской экономической литературе понятия, вкладываемые в отдельные термины, и их применение на практике не совпадают. В рамках проведения государственного финансового контроля следует корректно и грамотно подходить к применению тех или иных терминов и понятий, не искажая их действительного (функционального) значения. В ходе реформирования российской финансовой системы появляются новые термины, например, аудит эффективности. Это трактуется как финансовый контроль, осуществляемый законодательными органами власти за деятельностью исполнительных органов власти на всех стадиях бюджетного процесса, при этом не учитывается, что аудит эффективности – это разновидность парламентского финансового контроля.

Предложенное учебное пособие является первым в рамках Сибирского федерального университета опытом соединить теорию с практикой. Это возможно только на основе новых методических разработок, изучения первоисточников и действующей нормативно-правовой базы развития финансового сектора экономики на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Государственный финансовый контроль имеет единые целеполагающие основы, но в каждом конкретном случае отражаются особенности, выражающиеся в специфике их функционирования и развития в рамках Федерации, субъекта Федерации и на муниципальном уровне, поэтому следует учитывать, что адекватный механизм его осуществления позволяет создавать условия для экономического роста, целенаправленного управления бюджетными потоками, а также способствовать реализации финансовой политики государства. Полученные знания позволят ориентироваться в потоке финансовой информации, изменений законодательного и нормативного характера и механизмах управления государственными и муниципальными финансами. В написании учебного пособия учтен многолетний опыт преподавания авторами учебных курсов «Финансы», «Государственный финансовый контроль» и других финансовых дисциплин, а также опыт работы одного из авторов в Счетной палате Красноярского края в качестве заместителя председателя.

1. Сущность финансового контроля. Завершающей стадией процесса государственного управления финансами выступает контроль. Государственный контроль формируется в различных направлениях, но реализация его идет от имени и в интересах государства. Функциональная сущность контроля вытекает из объективной необходимости осуществлять мониторинг процессов управления объектами с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых управленческих решений, а также результатов их выполнения, выявления отклонений от этих решений, устранения неблагоприятных последствий и осуществления корректировки действий.

Для того чтобы понять сущность государственного финансового контроля и подчеркнуть его значение, необходимо определить, что же такое контроль.

Под контролем в узком смысле (т. е. как функции управления или как стадии процесса управления) принято понимать совокупность следующих действий:

● определение фактического состояния управляемого звена или действия системы управления организацией (объекта контроля);

● сравнение фактических данных с требуемой базой, принятой в организации, либо заданной извне, либо основанной на рациональности;

● оценка отклонений, превышающих предельно допустимый уровень, а также степени их влияния на разные области функционирования организации;

● выявление причин данных отклонений1.

В экономической литературе финансовый контроль трактуется поразному: под финансовым контролем понимают действия в виде «наблюдения, определения и выявления фактического положения объекта посредством финансовых показателей деятельности и сравнением их с плановыми». Более полное и содержательное определение финансового контроля связано с характеристикой его как экономической категории2.

В этом плане финансовый контроль рассматривают:

● во-первых, как «совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений»;

● во-вторых, законность операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных средств и сохранности собственности;

● в-третьих, правильность и своевременность выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами;

● в-четвертых, постановку бухгалтерского учета и достоверность отчетности3.

В определении финансового контроля выделяются три важных действия:

● первое – выявление разного рода нарушений (ошибок, злоупотреблений, включая мошенничество и т. п.) в процессах управления государственными финансовыми потоками (в т. ч. в ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности) и в финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов;

● второе – обеспечение условий устранения нарушений (т. е. принятие корректирующих мер по результатам контроля);

● третье – анализ факторов возникновения нарушений (включая определение мотивов нарушителей) и разработка профилактических мер по их предотвращению в будущем.

Последнее утверждение наиболее важно для контрольных органов, так как им необходимо не только выявить те или иные отклонения, но и дать рекомендации по их устранению и предотвращению в будущем. С учетом этих положений финансовый контроль, с одной стороны, должен обеспечивать возможность принятия эффективных управленческих решений, а с другой стороны – способствовать исполнению принятых решений. Такое понимание финансового контроля дает возможность рассматривать его как один из элементов общей системы управления финансами и в этом смысле подчеркивает его значимость как инструмента управления государственными финансами.