Провинция делилась на дистрикты (районы), которыми управляли земские комиссары. Низшим звеном административной инфраструктуры были сотские и десятские – не чиновники, а выборные начальники, формально утверждавшиеся на крестьянских сходах, но фактически обычно назначавшиеся сверху.

Так в общих чертах сформировалась конструкция регионального управления, принципиально не изменившаяся вплоть до настоящего времени. Важным ее элементом стало учреждение почтового ведомства, отделения которого появились во всех мало-мальски значительных городах. Связь между столицей и губернаторами, а также между губернаторами и воеводами стала регулярной и для той эпохи довольно быстрой. Ямской эстафетой (казенными станциями, лошадьми, повозками и ездовыми) могли пользоваться и частные лица – за плату. С 1718 года появились почтальоны, доставлявшие казенные документы. Про эту службу ганноверский резидент Фридрих Вебер пишет, что она «устроена по немецкому образцу, и почтальоны дуют теперь в рог как умеют, и носят серые кафтаны, на спинке которых пришит вырезанный из красного сукна почтовый рожок».

Таким образом, с сугубо административной задачей возведения властной «вертикали» местного управления петровское царствование вполне справилось.

Менее успешны были попытки Петра придать этому зданию черты «европейскости», то есть внедрить в эту восстановленную «чингисхановскую» структуру (тумен – тысяча – сотня – десяток) элементы общественного представительства.

В 1713 году было приказано учредить в губерниях «консилиумы» из дворян-ландраторов, и чтобы губернатор вел себя там «не яко властитель, но яко президент», решая вопросы большинством голосов. Идея была позаимствована из шведского опыта, но с русской поправкой: ландраторов подбирал сам губернатор, что обесценивало всю демократичность. Подумав, Петр постановил, что ландраторов все же должно выбирать «всеми дворяны за их руками», но из этого ничего не вышло. В конце концов центральная власть поступила наиболее естественным для себя образом: стала сама сверху назначать губернатору советников. Потребного количества назначенцев, впрочем, взять было неоткуда, и довольно скоро «консилиумы» вообще отмерли, так что губернаторы остались неограниченными владыками в своих владениях.

Тем же завершилось и поползновение учредить в России городское самоуправление на европейский манер. Как я уже писал, первым административным начинанием молодого Петра после заграничного турне было введение бурмистерских палат (1699), которые руководили бы городской жизнью: собирали налоги, решали имущественные судебные споры, управляли кабаками и так далее. В ратуше как органе городского самоуправления должны были заседать выборные люди из купцов и промышленников, а государственному наместнику оставались лишь функции воинского начальника да отправление уголовного суда. Петр совершенно верно полагал, что такое устройство местной жизни нанесет сильный удар по коррупции и очень оживит торгово-промышленную деятельность. Однако начавшаяся вскоре война заставила государство отказаться от еще не успевшегося утвердиться новшества в пользу прежней системы голого администрирования, более простой и привычной.

Когда наступил мир, Петр вернулся к полюбившейся ему идее, тем более что нужно было восстанавливать подорванное войной хозяйство. В начале 1721 года была начата новая городская реформа. Города по своему размеру разделились на пять разрядов (Петр очень любил такие градации). Перворазрядным считался город, в котором не менее 2000 дворов, то есть от десяти тысяч жителей. Таких в России набралось всего одиннадцать: Москва, Петербург, Новгород, Рига, Ревель, Архангельск, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород, Казань и Астрахань.

Жизнью города должен был ведать выборный орган магистрат во главе с президентом или, в общинах меньшего размера, с бургомистром. Население делилось на 4 категории: крупные купцы и всякого рода мастера относились к первой гильдии, мелкие торговцы и ремесленники – ко второй, наемные работники числились по разряду «подлых людей» (это слово еще не приобрело обидного смысла, оно означало просто подчиненность), а дворяне и духовные особы существовали наособицу и магистрату не подчинялись. Помимо этого ремёсла и «художества» должны были объединяться в цеха, возглавляемые альдерманами и имеющие собственный устав. В городах побольше на центральной площади предписывалось иметь ратушу, притом непременно каменную и двухэтажную – чтоб все было, как в Европе. Эта реформа вообще пыталась воспроизвести городское устройство, возникшее в Европе еще в Средневековье и к XVIII веку, с развитием капитализма и промышленности, уже становившееся анахронизмом.

Было, впрочем, одно «усовершенствование» типично «ордынского» свойства. Петр не был бы Петром, если бы разрешил городам своей державы действительное самоуправление. В столице учреждался контрольный орган под названием Главный Магистрат, который сам устанавливал, когда проводить местные выборы, а потом вызывал к себе избранных и на месте решал, годны они для своей должности или нет. И лишь получив одобрение этой высшей инстанции, президенты с бургомистрами могли приступать к исполнению полномочий.

При такой постановке дела магистраты так и остались декорацией при настоящей власти – исполнительной, и на практике полными хозяевами городов по-прежнему являлись губернаторы и воеводы. Со временем магистраты стали ведать лишь второстепенными хозяйственными вопросами и разбирать тяжбы между горожанами, а в конце столетия были вовсе упразднены. Городское самоуправление в империи не прижилось, да и не могло прижиться, поскольку противоречило основополагающему принципу «вертикального» государства.

Помимо «великорусских» областей в стране имелись иноэтнические и иноверческие окраины и анклавы, и в управлении ими Петр проявлял известную гибкость.

Главным, недавно еще полуавтономным образованием, своего рода протекторатом была Украина, избиравшая себе гетмана и имевшая собственные вооруженные силы. Измена Мазепы дала царю возможность значительно ограничить прежние украинские вольности. Не удовлетворившись назначением в гетманы своего ставленника (Ивана Скоропадского), Петр приставил к нему наблюдателей, «государевых министров», подчинив им все русские воинские части.

В 1722 году появляется Малороссийская коллегия, «министерство» по делам Украины, отобравшее у гетмана остатки власти и превратившее его в фигуру номинальную. Как раз в это время умер послушный Скоропадский, и старшина попробовала сама выбрать нового гетмана, которым стал популярный Павел Полуботок, но Петр не признал его полномочий и арестовал вместе со всеми приближенными, предъявив совершенно надуманные обвинения. По царскому указу украинское казачество теперь лишалось права избирать себе даже полковников – их отныне назначали сверху. Император, по-видимому, воообще не собирался сохранять институт гетманства, а намеревался превратить Украину в обычную губернию. (Лишь после смерти Петра, в период ослабления центральной власти, Малороссийская коллегия будет упразднена и в Малороссии снова появятся гетманы.)

Народный избранник в Главном Магистрате. Рисунок И. Сакурова

Вместе с тем, памятуя о легкости, с которой казачество бралось за оружие, Петр опасался настраивать украинские низы против самодержавной власти и, по выражению Костомарова, «ласкал малороссийский народ», облагая его меньшими тяготами, чем русских крестьян. В 1710 году царь даже выпустил специальный указ, строго запрещавший чиновникам и военным оскорблять украинцев под угрозой смертной казни. В результате недовольство выражала только старшина, а народных восстаний в Малороссии не происходило.

Еще осторожнее Петр вел себя в новоприобретенных балтийских провинциях. Он не стал покушаться ни на административное устройство бывших шведских городов, ни на местный суд, ни на права остзейского дворянства, которому даже были возвращены «редуцированные» владения. В благодарность прибалтийские немцы станут служить Романовым верой и правдой, став одним из прочнейших столпов империи. Петр не пытался искоренять местные языки, не трогал лютеранскую церковь и пообещал покровительство Дерптскому университету – пока единственному в России.