В процессе реализации и применения норм административного права неизбежно возникновение различного рода конфликтных ситуаций, которые юридически опосредуются в административно-правовых спорах. Возникновение спора о праве административном – это всегда показатель двух взаимосвязанных в публичном управлении явлений.

Во-первых, в повседневной деятельности органов публичной администрации неизбежно возникают ситуации, когда велика вероятность принятия неправильных по содержанию или форме решений либо решений, основанных на ошибочных данных или на неверном, ошибочном понимании закона, его целей, буквы или духа, на неверной оценке пределов властных полномочий, что ведет к административному произволу, нарушению субъективных прав частных лиц.

Во-вторых, возникновение спора о праве административном может свидетельствовать о незнании частными лицами в их отношениях с публичной администрацией своих прав, об их ошибочных либо неполных представлениях об объеме этих прав и публично-правовых обязанностей. Специфика споров, возникающих из административно-правовых отношений, предполагает необходимость адекватного механизма их разрешения, каковым является институт административной юстиции.

Административная юстиция представляет собой особый организационно-правовой механизм, предназначенный для устранения конфликтных ситуаций в сфере публичного управления и обеспечения стабильности функционирования административной системы посредством судебного контроля за ее возможными отклонениями от заданных нормами административного права параметров. Этот механизм может быть представлен как система организационных институтов, судебных и квазисудебных форм и отношений, функциональных инструментов (административный иск, меры предварительной защиты, способы контроля, властно-принудительное юрисдикционное решение и т. д.), используемых для обеспечения законности административной деятельности и защиты субъективных прав и законных интересов в процессе разрешения административных споров.

Административно-правовой спор как конфликт, возникающий из административно-правовых отношений, – это прежде всего спор о субъективном публичном праве, т. е. о праве, которое считается принадлежащим определенному лицу в правоотношениях с участием частных лиц и административных органов, действующих как публичная власть, и (или) о законности использования этими органами публичных полномочий в отношениях с частными лицами.

Главное направление юридической регламентации в сфере административной юстиции законодатель выделяет посредством определения круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования КАС РФ. Эта регламентация включает (ст. 1 КАС РФ) установление порядка осуществления административного судопроизводства при разрешении общими судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, защищаемые в рамках административной юстиции, так же как и властные полномочия, отличаются тем, что определяются нормами публичного правопорядка и носят публично-правовой характер. Все субъективные публичные права, гарантируемые этими нормами и реализуемые в сфере государственного и муниципального управления, можно подразделить на две категории: права властвования, представляющие собой властные полномочия органов публичной власти, и права свободы, характеризующие субъективные публичные права частных лиц. Из такого разграничения прав государственных органов и прав частных лиц в сфере публичного управления отечественное правоведение стало исходить еще в конце XIX – начале XX в.[3]

Права властвования суть такие права, которыми наделено государство и его органы по отношению к частным лицам. Эти права предстают как властные полномочия и сопряжены с обязанностью их осуществления: они не даются органам власти в свободное распоряжение (за исключением случаев предоставления дискреционных полномочий), а подлежат обязательному осуществлению, содержат в себе обязанность их исполнения. Властное полномочие носит императивный и неотчуждаемый характер. При этом носитель данного полномочия (права) в конкретном правоотношени не может освободить обязанное законом частное лицо от осуществления его обязанностей, как это вправе сделать по своему усмотрению управомоченный субъект в отношении обязанного в частном праве. Обязательность осуществления властных прав исключает возможность освобождения частных лиц от их публично-правовых обязанностей, корреспондирующих этим полномочиям.

Права свободы – это субъективные публичные права частных лиц по отношению к государству и его органам. Субъективное публичное право частного лица – это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Как мера и вид юридической свободы частных лиц в отношениях с публичной администрацией эти права существуют только в том случае, если правовая норма накладывает на администрацию определенную юридическую обязанность, исключающую возможность применения ею дискреционных полномочий.

Категория «мера» выражает, с одной стороны, свободу лица, его личное усмотрение в поведении, с другой – ограничение этого усмотрения, т. е. обязанность соблюдать установленные нормой публичного права границы этой свободы. Следовательно, субъективное публичное право частного лица выступает как обремененная юридической обязанностью возможность притязания, которое не может быть реализовано вне публично-правовых отношений, опосредующих управленческое взаимодействие в сфере публичной власти. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязанностью носителей публичной власти совершить в отношении него определенные действия.

Категория «вид» возможного поведения применительно к субъективному публичному праву частного лица характеризует его определенную направленность и способ реализации. Исходя из этого критерия в отечественной науке еще в начале XX в. стали выделяться три вида субъективных публичных прав:

1) права на участие во власти;

2) права на свободу от власти, или права личной свободы;

3) права на содействие власти.

Эта классификация субъективных публичных прав частных лиц опирается на ставшую классической систему субъективных публичных прав, построенную Г. Еллинеком[4]. Она не потеряла своей актуальности и значения и сегодня, являясь одной из наиболее известных и популярных в теории административного права. Все правоотношения между индивидом и государством Г. Еллинек подразделяет на четыре категории, характеризующиеся специфическим статусом частного лица и соответствующими ему правами:

1) права на участие в организации и деятельности публичной власти, в формировании государственной воли – избирательные права, право петиций, свобода союзов, собраний и т. д. (status activus);

2) обязанности частных лиц в отношении государства (status passivus). Этот статус характеризуется состоянием подчинения частного лица публичной власти, при котором частное лицо несет только обязанности. Это – состояние несвободы частного лица и свободы публичной власти, ограниченной объективным правом. Всякое притязание государства к частному лицу должно иметь правовое основание[5]. Обременение частного лица публично-правовыми обязанностями имеет свои правовые пределы, и выход за эти пределы (незаконное возложение обязанности) является правовым основанием для правопритязания к публичной власти и оспаривания ее действий;