В соответствии с критерием приоритетной цели административной юстиции выделяются две ее основные модели:
а) модель, характеризующая административную юстицию как систему защиты субъективных прав и законных интересов, и
б) модель юрисдикционного контроля за законностью и защиты объективного права.
В основе разграничения этих моделей лежит доктринальный подход, который основывается на определении главной цели судебно-административного процесса: является ли этой целью обеспечение правомерности административного акта (модель контроля за законностью, или защиты законности) либо защита субъективных прав и (или) законных интересов (модель защиты субъективных прав).
Модель контроля за законностью имеет в своей основе систему административной юстиции, определяющую в качестве своей главной цели контроль за законностью в публичном управлении. В этой модели внимание судьи ориентируется на проверку законности административной деятельности независимо от того, нарушаются или нет при ее осуществлении права и законные интересы частных лиц. Ее ключевым процессуальным элементом является иск, в котором содержится требование проверки законности административных актов. Он инициирует процесс, направленный на защиту объективного публичного права, поэтому в зарубежной доктрине его называют «объективным иском». Соответственно, модель контроля за законностью обозначается как модель защиты объективного права, или «объективная модель» (система) административной юстиции[6].
Модель контроля за законностью в своем генезисе связана с исторически первой системой административной юстиции, формирование которой происходило во Франции в рамках системы исполнительной власти. Учреждения административной юрисдикции первоначально предполагалось использовать как механизм, дополняющий самоконтроль публичной администрации и обеспечивающий «чистку» правового поля в сфере управления от незаконных административных актов. Такой утонченный, опосредованный дополнительный механизм самоконтроля позволял публичной администрации более эффективно самой себя дисциплинировать.
Существенным элементом этого механизма являлись частные лица, которые посредством оспаривания административных актов указывали публичной администрации вопросы, решение которых должно было способствовать целям ее самоконтроля и укрепления дисциплины. Процессуальным средством оспаривания и постановки таких вопросов стало обращение в юрисдикционный орган, получившее обозначение как административный иск о превышении власти либо иск о законности (объективный иск). При этом объектом защиты являются в первую очередь не права частных лиц, а закон, нарушаемый неправомерным использованием властных полномочий.
Модель процесса, инициируемого иском о превышении власти, исключает его понимание как процесса между сторонами, которые борются за обеспечение и защиту своих субъективных прав. От частного лица требуется лишь удостоверить свой правовой интерес для легитимации своей процессуальной правоспособности. В самом же судебном процессе не выясняется ничего, что имело бы отношение к этому интересу. Процесс ограничивается только контролем за законностью оспариваемого акта и направлен на акт. В силу этого при характеристике сущности данной системы используется понятие «процесс над актом». Это, следовательно, не есть процесс по поводу прав и обязанностей в административном правоотношении, а процесс над актом, его «пороками», и судебная деятельность направлена на проверку его формальной законности. В силу этого судебное решение не провозглашает права и обязанности сторон, а лишь декларирует аннулирование незаконного акта.
Таким образом, порядок разрешения спора в рамках этой модели характеризуется целым рядом особенностей.
1. Главная цель процесса – контроль за законностью оспариваемого административного акта, а не защита нарушенных этим актом прав или законных интересов.
2. Основное средство контроля – проверка оспариваемого акта на предмет его соответствия закону или иному акту большей юридической силы. В отдельных конкретных правопорядках иски о проверке законности могут подаваться как в отношении нормативных, так и в отношении индивидуальных правовых актов.
3. Судебно-административный процесс в рамках этой парадигмы постулируется как односторонний, поскольку орган, принявший незаконный акт, не считается стороной процесса и цель его участия в процессе в том, чтобы информировать, а не защищаться или защищать оспариваемый акт.
4. Судебный процесс сводится к обычной процедуре контроля за законностью, с той лишь разницей, что эта процедура по существу своему юрисдикционная. Производство в суде – это своего рода следствие по акту. Административное дело трактуется как разногласие без судебного спора, поскольку у заявителя нет оппонента. В фокусе этого процесса проверка законности акта, а не выяснение того, кто прав – администрация или истец.
5. При разбирательстве дела суд проверяет лишь вопросы права и действует как контролер за законностью административных актов, устанавливая их соответствие правовым нормам большей юридической силы. Действия суда как контролера за законностью могут завершиться лишь восстановлением законности, а не прямым восстановлением нарушенных административным актом субъективных прав.
6. Модель контроля за законностью – это образец урезанной, ограниченной административной юрисдикции, непосредственно направленной на защиту объективного права от неправомерных актов публичной администрации. Компетенция судьи является неполной: его полномочия ограничиваются лишь тем, чтобы объявить оспариваемый акт законным или незаконным.
Модель контроля за законностью, в основе которой лежит концепция «процесса над актом», в течение двух веков являлась господствующей не только в тех странах, которые избрали путь специализированной административной юрисдикции, организованной на французский манер. Она оказывала значительное воздействие и на доктрину тех стран романо-германской правовой семьи, в которых разрешение административных споров было передано в компетенцию судов общей юрисдикции. В число таких стран до принятия КАС РФ входила Россия.
Модель защиты субъективных прав исходит из того, что обращение в суд, судебный административный процесс и содержание решения суда, призванного высказаться по спорному вопросу, фокусируются на том, чтобы выяснить, нарушены ли права частного лица. Причинен ли этим правам ущерб незаконными актами (действиями или решениями) публичной администрации. Ключевым элементом этой модели является иск в защиту субъективного публичного права. Этот иск в современной зарубежной доктрине называют «субъективным иском». Соответственно, модель защиты субъективных прав обозначается также как «субъективная модель» (система) административной юстиции. В ее рамках внимание суда концентрируется на защите субъективных прав от неправомерных актов администрации и анализе правового статуса сторон, спорный характер которого вызван этими актами.
Модель защиты субъективных прав начала формироваться в XIX в. в немецких государствах, где первоначально складывалось две системы административной юстиции: в северных землях под французским влиянием акцент делался на модели контроля за законностью, в доктрине южных земель – на защите субъективных публичных прав. В настоящее время господствующая в Германии доктрина в качестве главной миссии административной юстиции и конечной цели юрисдикционного контроля рассматривает всестороннюю и полную защиту субъективных публичных прав.
В конце XX – начале XXI в. происходит изменение приоритетов в концептуальных схемах административной юстиции, в том числе под влиянием немецкой модели всесторонней защиты субъективных публичных прав. Этот процесс охватывает в первую очередь страны, относящиеся к французской модели административной юстиции. В самой Франции с помощью иска о превышении власти стало возможно добиться не только аннулирования оспариваемого акта, но и осуждения публичной администрации, устанавливая для нее определенные обязанности. Она стала рассматриваться как сторона процесса по проверке законности акта. В ходе реформы 2000 г. и принятия Кодекса административной юстиции в административный процесс были включены обеспечительные меры (référés). Это имело своим следствием возможность прямой защиты прав частных лиц и преодоление характерной для этого процесса схемы простого декларирования незаконности акта.
