Однако, несмотря на все предпринимаемые усилия, проблема нелегальной иммиграции остается одной из самых злободневных как для политиков, так и для населения европейских стран. В своем ежегодном докладе агентство Фронтекс зафиксировало рост притока нелегальных иммигрантов в ЕС (в 2012 г. их насчитывалось 72,5 тыс., а в 2013 г. – 107 тыс. (5, с. 7). В докладе выделено три фактора, вызывающих наибольшую тревогу: значительное увеличение числа беженцев из Сирии; сохранение притока нелегалов из Северной Африки в Италию; резкий рост задержаний нелегальных иммигрантов на западнобалканском пути. Число мигрантов – выходцев из Сирии выросло в три раза (2/3 прошений об убежище они подают в Германию, Швецию и Болгарию). 38% нелегалов используют средиземноморский путь, чтобы попасть в ЕС через Италию, это число, впрочем, пока не достигает уровня 2011 г., когда особенно остро Европа ощущала на себе последствия «арабской весны». Мигранты из глубинных регионов Африки используют проложенный путь через Сахару в Ливию, а оттуда – к итальянским берегам. На западносредиземноморском направлении по-прежнему перевалочным пунктом служит греко-турецкая и болгаро-турецкая границы. Граница же между Сербией и Венгрией занимает третье место в числе «горячих точек» обнаружения нелегалов (в настоящее время численность мигрантов, пересекающих эту границу, в три раза больше, чем в 2012 г.) (5, с. 7).
Выводы Фронтекс подтвердились и в докладе Комиссии о функционировании шенгенского пространства, в котором засвидетельствован значительный рост попыток нелегального перехода границы ЕС, в основном на средиземноморском направлении. Больше всего таких попыток было выявлено на границах Италии, Греции, Испании, Венгрии и Болгарии, всего было задержано примерно 108 тыс. нелегалов, главным образом из Сирии, Афганистана, Эритреи и Албании (18, с. 2).
Новые принципы развития «пространства свободы, безопасности и правосудия»
В преддверии июньского саммита 2014 г., на котором предполагалось принять новые «Стратегические принципы для законодательного и оперативного планирования пространства свободы, безопасности и правосудия», Комиссия ЕС выступила с серией сообщений, подводящих итоги реализации пятилетней Стокгольмской программы построения «пространства» и определяющих главные вызовы и задачи на перспективу (9; 10; 11).
Совет в составе министров внутренних дел представил также и свое видение новой программы развития «пространства свободы, безопасности и правосудия» на ближайшие пять лет, которое было изложено председательствующей в ЕС в тот период Грецией для передачи ее преемнице – Италии. Министры предложили не радикальные перемены, а, скорее, упрочение прогресса в создании «пространства», укреплении связи между внутренним и внешним его измерениями для приспособления к сложной геополитической ситуации, а также в решении проблемы безопасности и преодоления последствий глобального экономического кризиса.
Стокгольмская программа 2010–2014 гг., по мнению министров, заложила основы нормативной базы для укрепления «пространства»; теперь настало время для повышения качества законодательства и его согласованной имплементации. На внешнем направлении предложено сосредоточиться на диалоге и глобальном партнерстве с третьими странами на основе принципа «позитивной обусловленности». Приоритетными направлениями будущей деятельности министры назвали: управление границей и возвращение мигрантов на родину; сближение практики государств-членов в укреплении общего европейского режима предоставления убежища; распределение бремени приема просителей убежища между всеми странами ЕС.
Таким образом, накануне июньского саммита 2014 г. повторилась, по сути, ситуация пятилетней давности, когда на рассмотрение саммиту в Стокгольме были представлены две программы – от Комиссии и от Совета ЕС. Напомним, что в период 2009–2014 гг. на вооружении у Евросоюза не было единой программы сотрудничества в области внутренних дел и юстиции. Вместо этого множились различные стратегии, дорожные карты, планы действий относительно широкого спектра направлений «пространства».
На саммите в июне 2014 г. главы государств и правительств ЕС попытались изменить сложившуюся ситуацию. Саммит утвердил «новые стратегические принципы» для «пространства свободы, безопасности и правосудия» на 2014–2020 гг. в соответствии с очередным бюджетным циклом (15, с. 6). В отличие от предыдущих программ, новый документ не получил географической привязки. Все же неофициально он был назван «Ипрскими принципами» (по месту проведения саммита – бельгийскому городу Ипру, который был выбран для увековечивания памяти погибших в Первой мировой войне). «Ипрские принципы» пришли на смену «Вехам Тампере (1999), Гаагской (2004) и Стокгольмской (2009) программам, посредством которых Европейский совет заложил принципы и основные направления развития «пространства свободы, безопасности и правосудия». «Принципы» призваны систематизировать и направить в единое русло поток заявленных программ и стратегий. Результат их реализации главы государств и правительств смогут оценить в 2017 г. В соответствии с заданной линией предполагается сконцентрироваться на своевременном переносе директив ЕС в национальные законодательства государств-членов, а также с большей пользой задействовать уже имеющиеся инструменты иммиграционной политики ЕС.
Дискуссия, предшествовавшая утверждению новых руководящих принципов управления «пространством свободы, безопасности и правосудия», в том числе и иммиграционной политикой, проходила в довольно напряженной атмосфере. Многие ее участники полагали, что в современной ситуации нет необходимости в новой программе, так как «пространство» уже обрело четкую форму и структуру и наполнилось необходимым содержанием: было принято множество правовых и политических инструментов его совершенствования и развития. Поэтому, несмотря на неоднократные заявления о «новизне» предлагаемых мер, в Заключениях саммита не содержалось новых идей, а лишь подтверждались традиционные направления развития «пространства свободы, безопасности и правосудия», а именно: выполнение уже существующих программ, например законодательного пакета по предоставлению убежища; усиление противодействия нелегальной иммиграции и укреплению сотрудничества с третьими странами. Саммит предложил вернуться к проекту создания Европейского пограничного корпуса путем постепенного расширения полномочий агентства Фронтекс. Главы государств и правительств постановили усилить противодействие торговцам людьми; разработать региональные программы поддержки расселения сирийских беженцев в соседних с Сирией странах (т.е. за пределами ЕС), а также в гораздо более расплывчатых формулировках призвали государства – члены Евросоюза принять сирийцев у себя. Кроме того, в Заключениях подчеркивалась необходимость усиления роли координатора ЕС по борьбе с терроризмом, особенно в связи с возникновением проблемы участия граждан ЕС в военных действиях в Сирии (14, с. 2–7).
Половинчатость ряда положений «новых принципов» немедленно вызвала критические замечания в экспертной среде. Глав государств и правительств обвинили в «узком понимании» смысла функционирования Европейского бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ), а именно – в стремлении придать ему главную роль в регулировании процесса гармонизации законодательств государств-членов по убежищу и обеспечении претендентам на убежище одинаковых процедурных гарантий и защиты на всей территории Евросоюза. Данное намерение требует поправок в пакет законов об убежище и в самом ЕБПУ, что противоречит общим положениям «Ипрских принципов» – не принимать нового законодательства. Обсуждавшаяся же ранее возможность расширения функций бюро и возложение на него задачи по координации взаимного признания не только негативных, но и позитивных решений национальных государств о предоставлении убежища отодвинута на неопределенное время, что лишний раз свидетельствует о растущем недоверии между государствами – членами Евросоюза.
