В июне 2014 г. Европейский союз оказался перед лицом нелегких задач: необходимо было разработать и утвердить новые принципы и программу действий в рамках «пространства свободы, безопасности и правосудия», в том числе и в иммиграционной политике; определить долгосрочные цели и приоритеты и в то же время принять меры по урегулированию сложившейся ситуации. Европейский совет обсуждал новые принципы, прекрасно сознавая, что в последнее время реализация иммиграционной политики проходила с большими трудностями, а энтузиазма в формировании новых подходов не наблюдалось ни у политиков, ни у населения европейских стран.

Регулирование миграционных процессов в течение последних десятилетий постепенно становилось все более значимым направлением деятельности Европейского союза, приоритетным пунктом экономической и политической повестки дня современной Европы. ЕС объявил своей целью создание «всеобъемлющей миграционной политики на основе общих базовых принципов допуска граждан третьих стран на территорию государств-членов» при одновременном обеспечении охраны общей границы Евросоюза (8, с. 4).

Достижения в рамках реализации этой задачи ни в коем случае не следует недооценивать. Увеличение объема законодательства впечатляет, как и намерение его кодифицировать. С 2006 г. действует Шенгенский, а с 2011 г. – Визовый кодекс ЕС; на очереди создание кодекса трудовой миграции, запланированное на 2015 г. Было принято законодательство о правах и условиях въезда в ЕС членов семей мигрантов, студентов, исследователей, специалистов высокой квалификации. Посредством директив были введены положения о возвращении на родину нелегальных иммигрантов, а также санкции против предпринимателей, использующих незаконно иностранную рабочую силу (см. подробнее: 3).

Существенный вклад в регулирование миграционных потоков вносят агентства, выполняющие посредническую функцию между институтами ЕС и государствами-членами. В 2005 г. агентство Фронтекс начало свою трудную деятельность по координации усилий государств-членов в охране границы и патрулировании прибрежной морской зоны. Учрежденное в 2011 г. Европейское бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ) пытается внести свою лепту в регулирование притока иммигрантов и выявление тех, кто действительно нуждается в защите.

Активная иммиграционная политика ЕС отражает общественные настроения: по данным Евробарометра, в 2013 г. европейцы придавали иммиграции большее значение, чем налогам, пенсиям, образованию и даже терроризму (20, с. 12). Впрочем, участие граждан ЕС в военных действиях на Ближнем Востоке вновь вывело на первый план угрозу терроризма в европейских государствах, а также традиционно существующую связь между иммиграцией и безопасностью. Все большее значение в ЕС придают внешнему измерению иммиграционной политики, справедливо полагая, что эффективность регулирования миграционных потоков во многом зависит от отношений ЕС с окружающим миром.

По данным Международной организации по миграции (МОМ), в 2013 г. более 3 тыс. мигрантов погибли, пытаясь переправиться через Средиземное море (6). Гибель 300 африканских мигрантов в море у острова Лампедуза в октябре 2013 г. потрясла мировую общественность и стала отправной точкой дискуссии о необходимости коренных изменений в иммиграционной политике ЕС. А. Альфано, занимавший в то время пост министра внутренних дел Италии, назвал эту трагедию не только итальянской, но и европейской. Он выступил за пересмотр действующих правил, в соответствии с которыми южные страны ЕС вынуждены нести непосильную нагрузку по приему беженцев. В свою очередь, Европарламент заявил, что трагедии можно было бы избежать при наличии большей солидарности государств-членов и координации их иммиграционной политики. Председатель Европарламента М. Шульц выступил за реформирование политики предоставления убежища в сторону большей гибкости, с тем чтобы облегчить тяжелое бремя стран, вынужденных принимать большое число ищущих убежища, например для острова Лампедуза, для которого с его населением в 6 тыс. жителей задача принять 10 тыс. мигрантов представляется непосильной.

ЕС и государства-члены в оперативном порядке приняли ряд мер, которые могли бы предотвратить повторение лампедузской трагедии. По горячим следам инцидента в конце октября 2013 г. открылось заседание специальной рабочей группы, которая взялась за изучение миграционной ситуации в Средиземноморье и подготовку доклада с рекомендациями. Трагедию Лампедузы обсудили главы государств и правительств на специально собранном саммите 25 октября 2013 г. в Брюсселе. «Мы должны предпринять решительные действия, чтобы люди не погибали в море и подобные трагедии больше не повторялись», – с таким совместным заявлением выступили участники саммита. Они еще раз подтвердили три принципа иммиграционной политики Евросоюза: сотрудничество со странами происхождения мигрантов; укрепление пограничного контроля и противодействие торговле людьми (13, с. 17–18).

Уже через месяц группа представила результаты своей работы. Комиссия, ознакомившись с докладом, выступила с предложением принять 38 конкретных мер, которые могли бы исправить положение. Среди них перечислялись, в частности, такие как: усиление патрулирования общей границы; помощь южным странам ЕС; увеличение возможностей въезда в ЕС законным путем; расселение беженцев по странам ЕС; сотрудничество с государствами, поставляющими мигрантов, и с транзитными странами. Член Комиссии С. Мальстрём призвала государства-члены проявить солидарность в деле расселения беженцев и пообещала им предоставить материальную поддержку из европейских фондов в 2014–2020 гг. По данным на конец 2012 г., всего лишь 4390 мигрантов были приняты в Чехии, Дании, Германии, Ирландии, Испании, Франции, Великобритании, Швеции, Португалии, Финляндии, Литве и Нидерландах, тогда как США предоставили свою территорию 50 тыс. сирийцев (1, с. 34–35).

В апреле 2014 г. главы европейских и африканских государств согласовали план из пяти пунктов, разработанный с целью не допустить повторения лампедузской трагедии. В Декларации о мобильности и миграции участники встречи обязались противодействовать нелегальной миграции посредством укрепления всестороннего сотрудничества. План действий до 2017 г. включает: принятие мер с целью недопущения торговли людьми (в том числе путем укрепления партнерства между странами и преследования лиц, осуществляющих такую торговлю); сотрудничество стран для предотвращения трагических последствий попыток нелегальной миграции и спасения жизней мигрантов (оно включает в себя усовершенствование регулирования миграции и охраны границы, а также реадмиссию); усиление связи между миграцией и развитием; поощрение легальной миграции и мобильности; усиление международной защиты мигрантов (4).

Одновременно на сессии в Страсбурге Европарламент утвердил новые правила спасения мигрантов на воде и на суше в рамках операций, которые координирует Фронтекс. Новый регламент заменит действующее рамочное решение 2010 г. В соответствии с регламентом в отношении мигранта нельзя будет предпринимать никаких действий, пока не будет установлена его личность. Мигранта нельзя высылать на родину, если его жизни угрожает опасность или если его ждут там пытки и преследования. Ответственность за жизнь и судьбу мигранта будет лежать на той стране, которая взяла его на борт своего катера, при этом Фронтекс и участвующие в патрулировании страны могут воспользоваться помощью координационного центра, чтобы определить, где высадить спасенного.

В мае 2014 г. Европейское бюро по оказанию поддержки просителям убежища (ЕБПУ) объявило о начале сотрудничества с Иорданией, Тунисом и Марокко. Эти государства согласились участвовать в операциях агентства Фронтекс по патрулированию морских границ ЕС. Подписав соглашения о мобильном партнерстве с Марокко (2013) и Тунисом (2014), ЕС приступил к переговорам об аналогичном соглашении с Иорданией3.