Создание и принятие Конституции 1977 года оказалось последней конституционной реформой в СССР до «перестройки». В связи с этим представляет интерес выявление её предпосылок, а также объективных и субъективных, внутренних и внешних факторов, повлиявших на процесс создания Основного Закона страны.

Необходимо обратиться к вопросу о периодизации этой реформы. Изучившие «хрущёвский» проект Конституции А.В. Пыжиков⁶⁹ и С.С. Згоржельская выделяли два этапа создания и принятия Конституции по принципу нахождения того или иного политического лидера у власти в нашей стране: соответственно, выделялись этапы реформы при Н.С. Хрущёве (1962–1964 гг.) и при Л.И. Брежневе (1964–1977 гг.). Згоржельская полагает, что проект Конституции 1964 г., в котором серьёзным образом была разработана идея народовластия, мог служить основой реального доступа граждан к управлению государством, следовательно, данный проект имеет самостоятельное значение в конституционно-правовой истории России⁷⁰. А.А. Данилов, говоря о периоде конституционного строительства в 1945–1964 гг., отметил в связи с некоторыми идеями изменения государственного строя, рассматривавшимися уже И.В. Сталиным во второй половине 1940-х гг., что «следует говорить о непрерывном процессе совершенствования Конституции страны в советское время»⁷¹. С.А. Байбаков⁷² выделяет четыре периода конституционной реформы: 1962–1964 гг., 1968–1972 гг., 1973–1974 гг. и март – май 1977 года. Обоснование его периодизации составляют изменения в идеологической сфере партийного строительства, во внешней политике СССР, а также в общественном развитии в связи с эволюцией диссидентского движения в советском обществе.

С нашей точки зрения представляется правильным принять периодизацию С.А. Байбакова и её критерии, отдельно выделив период вызревания предпосылок конституционной реформы в 1950-е гг. и поставив вопрос о «конституционных ожиданиях», которые испытывали отдельные участники конституционной реформы в периоды прекращения работы над проектом Конституции. На наш взгляд, это позволит наиболее целостно рассмотреть историю конституционной реформы, связанной с разработкой Основного Закона СССР 1977 года.

Этот период начинается со смертью И.В. Сталина в марте 1953 г.⁷³ и завершается созданием Конституционной комиссии при Верховном Совете СССР в апреле 1962 г. Источниками, подтверждающими вызревание предпосылок реформы, являются документы аппарата Президиума Верховного Совета СССР, материалы Комиссий законодательных предположений палат ВС СССР; письма граждан, поступавшие в секретариат Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова (бывшего им в 1953–1960 гг.); материалы Юридической комиссии при Совете Министров СССР. В аппарате Президиума ВС СССР особенно выделяется Информационно-статистический отдел – им заведовал П.В. Туманов, который посылал справки и записки руководству Президиума о состоянии советской демократии.

С нашей точки зрения, в этот период были сделаны некоторые шаги в сторону пересмотра отдельных положений государственного строя, закреплённого Конституцией СССР 1936 года, а в руководстве страны к концу обозначенного периода встал вопрос о внесении изменений в Конституцию. При этом, разумеется, на официальном уровне идея создания нового Основного Закона страны не рассматривалась.

Рассмотрим отдельные факты, подтверждаемые архивными сведениями.

Косвенно постановка вопроса о необходимости внесения изменений в существовавший партийно-государственный строй исходила от руководителя страны Н.С. Хрущёва. Его предложения так или иначе при начале их конкретной реализации должны были затронуть основы Конституции СССР 1936 г. Так, идея централизации власти, содержавшаяся в ней, фактически начала подвергаться критике в связи с призывом Н.С. Хрущёва улучшить работу партийного и государственного аппарата, выраженным в его записке в Президиум (Политбюро) ЦК КПСС 19 января 1954 г.: «Огромное количество директив пишется и направляется из центра, от союзных министерств; республиканские повторяют и множат их; областные организации переписывают и посылают в районы, требуют отчета. Этот поток указаний и требований, поступающих в районы, неуклонно растет. Для того чтобы ответить на все указания, поступающие “сверху”, районные организации тратят много времени на сбор всяких сведений, сочинения ответов, причем нередко ответы даются надуманные, ничего не говорящие и никому не нужные»⁷⁴. Хрущёв призвал руководство страны заняться этим вопросом основательно и рассмотреть предложения о расширении прав местных органов управления.

О необходимости изменения основ советской демократии косвенно говорится в докладе Н.С. Хрущёва от 11 августа 1955 г. на партийном собрании завода № 23, посвящённом итогам июльского Пленума ЦК КПСС. Оценив в целом положительно политику И.В. Сталина, он тем не менее сказал: «…дальше тех безобразий, которые были при Сталине, мы не можем допустить. Какая страховка от этого? Коллективное руководство, воспитание членов партии, подбор руководящих кадров, отчётность перед народом, связь с народом, должно быть знание своего хозяйства, знание жизни своей страны и своего народа, тогда ошибок будет меньше и их даже можно будет исключить»⁷⁵.

Вопрос стал обсуждаться и в государственных органах. 16 июня 1955 г. появляется справка заведующего Информационно-статистическим отделом Президиума Верховного Совета СССР П.В. Туманова, посвящённая соблюдению демократических принципов в работе Советов, которые установлены Конституциями (СССР и союзных республик). Составлена она была, как показывает сопроводительное письмо, по указанию заместителя Секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина в связи с запросом из ЦК КПСС. Туманов справку предоставил и на основе статистических данных пришёл к отрицательным выводам: за 1953–1954 годы «в значительном большинстве случаев депутаты местных Советов взамен выбывших не избирались»⁷⁶, «не выполнены конституционные требования о сроках созыва сессий Верховных Советов автономных республик… нарушались конституционные сроки созыва сессий…»⁷⁷, «…в 14 союзных республиках больше половины депутатов местных Советов в 1954 году не отчитывалось перед избирателями…»⁷⁸; сослался он и на письмо Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова от 26 марта 1955 г., адресованное Председателям Верховных Советов союзных республик, о том, что избранные депутаты, контактируя с населением во время избирательной кампании, перестают чувствовать ответственность перед избирателями и что надо принимать меры по этому вопросу; Туманов обратил внимание и на административно-территориальное устройство страны и его регулирование законом – до сих пор, пишет он, не приняты положения об автономной области и национальном округе, и это можно расценивать «как отрицательный факт»⁷⁹.

Также П.В. Туманов, в частности, предоставил справку 10 апреля 1956 года, и посвящена она международной организации – Международному союзу органов местного самоуправления, составлена по указанию секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина по материалам Министерства иностранных дел СССР. В сопроводительном письме Горкину он указывает, что в Союз целесообразно было бы вступить хотя бы трём городам Советского Союза – Москве, Ленинграду и Сталинграду⁸⁰. В этом, как можно убедиться, прочитав третью главу книги, основы достаточно радикальных идей Туманова, лежавших в плоскости концепции перехода к общественному самоуправлению, нашедших отражение в проектах Конституции. 16 апреля того же года он подаёт записку о постоянных комиссиях местных Советов, которая была разослана К.Е. Ворошилову, Н.М. Пегову, А.Ф. Горкину. Автор говорит о слабости постоянных комиссий в работе Советов: «Причиной этому является, с одной стороны, слабое руководство работой комиссий, а с другой – почти полное отсутствие обмена положительным опытом работы»⁸¹. Туманов предлагает разработать акты – положения о постоянных комиссиях, начав с нормативного регулирования этого вопроса. Так, затрагивается вопрос об эффективности работы действовавшей системы Советов депутатов трудящихся в стране, который потом долгие годы будет дискуссионным среди создателей Конституции. Предложения поступали и от простых граждан в их письмах к Председателю Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилову. Ворошилов, как видно по текстам таких писем, выделял наиболее значимые моменты, касавшиеся необходимости оживления Советов, – об этом подробнее будет сказано в третьей главе книги.