ФЗоНКО – Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»29 (ред. от 30 декабря 2015 г.).

ФЗООК – Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

ФЗоОП – Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»30 (ред. от 28 ноября 2015 г.).

ФЗоП – Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»31 (ред. от 13 июля 2015 г., с изм. от 14 декабря 2015 г.).

ФЗоПК – Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»32 (ред. от 28 ноября 2015 г.).

ФЗоПРОГ – Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»33 (ред. от 3 ноября 2015 г.).

Характеризуя в целом структуру комментируемого Закона, следует отметить строгую логическую последовательность в расположении правовых норм в тексте данного нормативного правового акта. ФЗООК открывается главой, содержащей общие положения. Далее следует глава, описывающая статус субъектов общественного контроля. Попутно раскрываются отдельные стороны возникающих правоотношений. Третья глава посвящена формам общественного контроля, т.е. тем организационно-правовым формам, в которых организуется и осуществляется общественный контроль его субъектами. Наконец, заключительная глава ФЗООК касается вопросов ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле.

Следует отметить, что подобное расположение нормативного материала могло бы рассматриваться как фактическое деление Закона на общую и особенную части. Однако расположение некоторых статей препятствует подобному выводу. Так, статьи, устанавливающие перечень субъектов общественного контроля, их права и обязанности, несмотря на сугубо общий характер содержащихся в них норм, размещены законодателем не в первой, а во второй главе ФЗООК наряду со статьями, определяющими правовой статус отдельных субъектов общественного контроля. Аналогичным образом статья, перечисляющая формы общественного контроля, оказалась в третьей главе вместе со статьями, касающимися отдельных форм. Иными словами, смешение общих и специальных норм здесь налицо.

Первая глава комментируемого Закона содержит нормы, составляющие его концептуальную основу. Ее условно можно разделить на несколько самостоятельных фрагментов. Первый фрагмент определяет место ФЗООК в общей системе российского законодательства. Законодатель традиционно начинает с предмета правового регулирования (ст. 1) и структуры законодательства в данной сфере (ст. 2). Ставя на третье место статью о праве граждан на участие в осуществлении общественного контроля (ст. 3), законодатель подчеркивает отнесение ФЗООК к законодательству о конституционном строе, хотя текстуально и не связывает его с конституционным правом граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

Второй фрагмент гл. 1 раскрывает понятие общественного контроля не только через его формальное определение (ст. 4), но и через цели, задачи (ст. 5) и принципы (ст. 6) общественного контроля.

Наконец, третий фрагмент гл. 1 содержит нормы, касающиеся исключительно информационно-правового обеспечения общественного контроля (ст. 7 и 8).

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

1. Традиции законотворчества, установившиеся в Российской Федерации в последние два десятилетия, предполагают обязательное наличие в начальных статьях федерального закона нормы, определяющей предмет правового регулирования данного нормативно-правового акта. В некоторых законах34 предмет правового регулирования именуется сферой действия, однако суть от этого не меняется.

Под предметом правового регулирования в юриспруденции традиционно понимается обособленная совокупность общественных отношений, складывающихся в той иной сфере и на регулирование которых нацелен данный нормативно-правовой акт35. Именно специфика общественных отношений, складывающихся в различных сферах жизни общества, предопределяет различие предметов их правового регулирования. От того, насколько примененная законодателем модель правового регулирования соответствует специфике регулируемых общественных отношений, зависит в конечном счете эффективность нормативно-правового акта.

В данном случае законодатель не указывает, на регулирование каких общественных отношений нацелен данный Закон, а следовательно, содержание комментируемой ст. 1 не соответствует, строго говоря, ее названию. Статья 1 определяет скорее не предмет правового регулирования, а задачу Закона – установить правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Подобные нормы нередко закрепляются законодателем не в отдельной статье, а в преамбуле закона36.

Тот факт, что ФЗООК не содержит текстуально оформленное понятие предмета правового регулирования данного Федерального закона, не мешает сформулировать и обосновать его как научную категорию. Предмет правового регулирования ФЗООК составляют общественные отношения, возникающие при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

2. Очерчивая предмет регулирования комментируемого Федерального закона, законодатель указывает в качестве такового правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Термин «основы» имеет в данном случае принципиальное значение для определения места и роли данного Закона в общей системе законодательства Российской Федерации в целом и в законодательстве об общественном контроле в частности.

Можно утверждать, что ФЗООК, по мысли его создателей, был призван занять такое же место в системе российского законодательства об общественном контроле, какое занял в свое время ФЗОГИППУР, ставший базой для целого ряда федеральных законов: от 13 июля 2015 г. № 231-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. Показателен в этом плане п. 6 ст. 1 ФЗОГИППУР: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону».

Впрочем, ФЗООК не содержит аналогичной нормы, хотя в проекте, разработанном СПЧ, она была. Напротив, из диспозиции ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона следует, что «осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Конечно, такой перечень не отменяет существующую иерархию нормативно-правовых актов, однако никак не свидетельствует о структурообразующем характере ФЗООК в системе законодательства об общественном контроле (см. подробнее в п. 14 комментария к ст. 2 ФЗООК).