Применение юрисдикционной формы защиты права предполагает использование принудительной силы административных и судебных органов, выносящих обязательные для сторон решения.
Пункт 2 ст. 11 ГК РФ закрепляет норму, согласно которой защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. При этом в качестве общего правила установлено, что всякое решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.
Содержание данного пункта ст. 11 ГК РФ позволило Н.И. Клейн заключить: «…как общее правило сторонам гражданских правоотношений предоставлена возможность выбора между судебным и административным порядком защиты своих прав, а при обращении за защитой в административном порядке сохраняется право обжаловать принятое решение в суд»[20]. Причем в литературе обычно отмечается, что применение административного порядка защиты прав допускается в виде исключения из общего правила, и лишь в прямо установленных законом случаях.
В свою очередь М.И. Брагинский подчеркивал, что возможность защиты прав в административном порядке осуществляется «путем обращения к вышестоящему органу (должностному лицу) в случаях, предусмотренных законом»[21]. При этом иногда закон предусматривает обязательное обращение к вышестоящему органу (должностному лицу) до обращения в суд: заинтересованное лицо, полагающее свои права нарушенными, должно вначале использовать административный порядок защиты прав и лишь затем – судебный (см., например, обязательный досудебный порядок по налоговым делам).
Таким образом, промежуточным будет вывод о том, что отечественное законодательство разграничивает административный порядок защиты, реализуемый органами исполнительной власти, и судебный порядок защиты, реализуемый как государственными, так и третейскими судами (о третейских судах см. третью часть настоящей статьи).
Краткую характеристику некоторых аспектов административного и судебного порядка защиты необходимо предварить разбором основных моделей административной юстиции (не обращаясь при этом к проблематике содержания понятия «административная юстиция»[22] как выходящей за рамки настоящей работы).
Французская модель административной юстиции[23] предполагает создание административных трибуналов в системе исполнительной власти, т. е. создание судов, входящих в систему не судебной, а исполнительной власти. И хотя эти трибуналы формируются из числа чиновников[24], они четко отграничены (независимы) от «активной администрации», т. е. собственно органов исполнительной власти. Административные трибуналы образуют систему административной юстиции, которая имеет самостоятельную трехзвенную структуру, обеспечивающую рассмотрение дел в трех инстанциях (во Франции во главе этой иерархически выстроенной структуры находится Государственный совет). В рамках данной системы выделяют административные трибуналы общей и специальной компетенции. В отличие от административных трибуналов общей компетенции административные трибуналы специальной компетенции имеют весьма узкую специализацию, ограниченную одной сферой деятельности и определенным видом административных дел (что предопределяется соответствующими задачами[25]). В самой Франции более 50 таких трибуналов, к которым относятся, в частности, Счетная палата (центральная и региональные), Суд бюджетной и финансовой дисциплины, Высший совет по вопросам народного образования, Национальный суд по вопросам права убежища и т. д. Производство по делам, рассматриваемым административными трибуналами, осуществляется в соответствии с Кодексом административной юстиции Франции.
Германская модель административной юстиции[26] предполагает обособление государственных судов, компетентных рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, не только от исполнительной власти, но и от общих судов, рассматривающих частноправовые споры. То есть административные суды образуют отдельную ветвь судебной власти в рамках государственной судебной системы. Эти суды подразделяются на суды общей административной юрисдикции и суды специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, дисциплинарные и проч.). Суды административной юстиции образуют систему административной юстиции, которая обеспечивает рассмотрение публично-правовых дел в трех инстанциях (возглавляет эту систему Федеральный административный суд, который признается высшей инстанцией по рассмотрению исследуемой категории дел[27]). По общему правилу обращению в административный суд должно предшествовать обжалование соответствующего акта публичного органа в порядке подчиненности (т. е. в административном порядке) – административные суды призваны проверять не целесообразность, но правомерность решений, принимаемых публичными органами. Судопроизводство в административных судах Германии осуществляется в соответствии с Положением об административном судопроизводстве[28].
Определяющей чертой испанской модели административной юстиции[29] признается то, что дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, рассматриваются общими судами, т. е. специализированные суды для рассмотрения административных дел не создаются. Юрисдикция общих судов подразделяется на гражданскую, уголовную и административную[30], и рассмотрение дел, возникающих из публичных отношений, отнесено к компетенции этих судов, в структуре которых формируются специализированные административные подразделения – коллегии, палаты (правда, на региональном уровне иногда создаются и самостоятельные административные суды). Деятельность квазисудебных органов, относящихся к исполнительной власти и разрешающих отдельные категории административных дел, находится под контролем общего суда – решения таких органов предусматривают обжалование в судебном порядке[31].
Англосаксонская модель административной юстиции[32] характеризуется тем, что к органам административной юстиции относят квазисудебные органы, создаваемые в структуре исполнительной власти, в состав которых могут входить должностные лица «активной администрации», т. е. в системе исполнительной власти создаются отдельные квазисуды. Такие органы являются специализированными учреждениями с достаточно узко определенной компетенцией, которые могут иметь различные наименования: «трибуналы», «суды», «комиссии», «бюро», «агентства», «советы» и т. п. Это, например, Федеральный налоговый суд, Таможенный трибунал, Трибунал железных дорог, Апелляционный пенсионный трибунал, Федеральный претензионный суд и проч. Важно заметить, что описываемые квазисудебные органы не образуют системы – выносимые ими решения подлежат обжалованию в общий суд. Причем в Англии допускается оспаривание акта публичного органа непосредственно в государственный суд, минуя обращение в квазисудебные органы, а в США в большинстве случаев действует принцип обязательного предварительного обращения в упомянутые квазисудебные ораны – предъявлять соответствующее требование в государственный суд допустимо только после рассмотрения дела квазисудебным органом.
Завершая краткий экскурс в сферу административной юстиции, следует подчеркнуть, что Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ), допускает возможность рассмотрения определенных категорий дел несудебными, в частности административными органами, признавая этот порядок защиты по сути судебным (а выносимые решения по сути – решениями суда, именуя их первоначальными решениями по гражданским делам). Для того чтобы решения административных органов признавались первоначальными решениями по гражданским делам по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека (т. е. приравнивались к решениям суда), при их вынесении должны соблюдаться требования указанной статьи Конвенции, предъявляемые к судебной форме защиты прав[33].
