В Манифесте от имени царя провозглашалось "незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей"[572].
Содержавшиеся в Манифесте 17 октября 1905 г. обещания о демократизации избирательного права были в определенной мере учтены в Указе императора "Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу и изданных в дополнение к нему узаконений" от 11 декабря 1905 г.[573] Данным указом было увеличено представительство от городского населения, в том числе и от рабочих, а также от некоторых национальных губерний.
Учреждение Государственной Думы сопровождалось изменением функций и роли Государственного Совета и его преобразованием в своеобразную верхнюю палату формировавшегося законодательного и представительного органа России. Так, Манифестом от 20 февраля 1906 г. "Об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы"[574] предусматривалось, что состав Государственного Совета формируется наполовину (98 членов) по царскому назначению и наполовину (98 членов) из выборных от духовенства православной церкви, от губернских земских собраний, от дворянских обществ, от императорской Академии Наук и императорских российских университетов, от Совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.
В своем обновленном составе Государственный Совет был наделен в делах законодательства равными с Государственной Думой правами. Полномочия трех основных субъектов российского законодательства выглядели в общем виде так: любой новый закон нуждался в одобрении Государственной Думы и Государственного Совета, а затем — в утверждении императора.
Порядок законодательной деятельности Думы и Государственного Совета был более конкретно урегулирован в "Учреждении Государственной Думы" от 20 февраля 1906 г. и в царском указе от 20 февраля 1906 г. "О переустройстве Учреждения Государственного Совета"[575].
23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до начала работы I Государственной Думы, Николай II утвердил "Основные государственные законы"[576]. Это был своеобразный царский вариант утверждения в России конституционной самодержавной монархии.
Те или иные нормы и положения основных государственных законов в дальнейшем могли изменяться лишь "по почину" монарха, но никак не по инициативе Думы или Государственного Совета.
Согласно данному акту, "императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть"[577]. Показательно, что здесь уже отсутствует ранее традиционная характеристика власти российского императора как неограниченной власти. Теперь "нераздельной" властью император обладал лишь в области верховного государственного управления, т. е. в сфере исполнительной власти. Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского"[578].
В сфере же власти законодательной власть императора при всей ее значительности была ограничена законодательными полномочиями Государственной Думы и Государственного Совета. Таким образом, основные государственные законы закрепили ряд моментов в движении России к конституционно-правовому ограничению самодержавия. Но до подлинного разделения властей и признания конституционной монархии дело так и не дошло. Реальная власть по существу оставалась у царя.
Так, помимо всей полноты исполнительной власти, российский монарх, по "Основным государственным законам" от 23 апреля 1906 г., "осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Государю императору принадлежит почин по всем предметам законодательства. Единственно по его почину Основные государственные законы могут подлежать пересмотру в Государственном Совете и Государственной Думе. Государь император утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может иметь своего совершения"[579].
Надлежащего баланса между властью царя и полномочиями представительного органа (Думы и Государственного Совета) достигнуто не было. С одной стороны, представительный орган был лишь законосовещательным, а не законодательным органом и не оказывал влияния на формирование и деятельность правительства. С другой стороны, царь и формируемое им правительство имели существенные полномочия в сфере законодательства и обладали важными рычагами давления на представительные органы и пресечения их оппозиционной деятельности. Все это предопределило конфронтационный характер отношений между царизмом и Государственной Думой.
Уже первая (так называемая булыгинская) Дума пришла в резкое столкновение с царским правительством и, просуществовав чуть больше двух месяцев (с 27 апреля по 9 июля 1906 г.), была досрочно распущена.
Не менее оппозиционной к царскому правительству оказалась и вторая Дума, тоже досрочно распущенная 3 июня 1907 г. Положением о выборах в новую Думу от 3 июня 1907 г.[580] нормы избирательного права существенно изменились в пользу верхушки общества, прежде всего дворянства. Ограничивалось представительство в Думе национальных окраин. В целом активным избирательным правом наделялось около 15% населения страны. Сформированная на такой основе третья Дума в силу своего консервативного состава придерживалась проправительственной позиции и благодаря этому просуществовала до конца 5-летнего срока своих полномочий (до 29 августа 1912 г.).
Правительственную политику поддержала и четвертая Дума, избранная 15 ноября 1912 г. и просуществовавшая до Февральской революции. Формально она была распущена Временным Правительством ввиду начала избирательной кампании по выборам в Учредительное Собрание на основе весьма демократического Положения о выборах от 23 сентября 1917 г., которое предусматривало всеобщее и равное избирательное право посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начала пропорционального представительства[581].
Деятельность Государственной Думы четырех созывов (1906— 1917 г.) стала первой школой парламентаризма в России. Этот опыт демократической организации государственной власти — при всей его ограниченности и недостатках — не потерял своего позитивного значения до наших дней. В данной связи весьма примечательно, что в процессе преодоления советской системы важным институтом представительной системы постсоветского времени была признана и конституционно закреплена Государственная Дума — нижняя палата российского парламента, избираемая на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Характерно и то, что первая постсоветская Государственная Дума, избранная на 2 года 12 декабря 1993 г., нередко именуется пятой Думой, как бы продолжающей прерванную событиями 1917 г., и последующих десятилетий линию преемственной связи с четырьмя дореволюционными Думами. По этой логике, 17 декабря 1995 г. в.-России избрана уже шестая Дума.
При всей условности подобных аналогий и сопоставлений следует вместе с тем признать, что досоветские и постсоветские Думы имеют и некоторые общие черты. И в том, и в другом случае становление представительных учреждений осуществлялось в сходных неблагоприятных условиях (отсутствие демократических традиций, опыта парламентаризма, конституционализма и разделения властей, необходимость одновременного осуществления в стране общественных и государственных преобразований и т. д.). Отсюда и известное сходство в результатах — неразвитость формируемых представительных органов, неполнота их реальных властных полномочий, их значительная зависимость от недостаточно ограниченной и слабо контролируемой исполнительной власти.
