Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра финансов России В. Н. Коковцева (1906–1913 гг.), «нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов».[59] В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие «бритвы Оккама», соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении принципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например, принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, субсидиарности при установлении расходов и т. д.[60]

Резюмируя все вышесказанное в отношении бюджетной политики, можно сформулировать такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о наличии или отсутствии бюджетной политики в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Категория «государственное хозяйство» как таковая не является новой для науки финансового права. Теоретико-правовые разработки в сфере финансово-правовых основ государственного хозяйства приходятся еще на период 19–20 века, были упоминания о сущности государственного хозяйства в литературе и более раннего периода. О государственном хозяйстве речь велась в трудах, например, Э. Н. Берендтса («Русское финансовое право. Лекции, читанные в Императорском училище правоведения. Санкт-Петербург, 1914» – глава II «Права и обязанности подданных в области государственного хозяйства»);[61] С. Ю. Витте («Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных Его Императорскому Высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах»);[62] Д. Н. Губарева («Записки по поводу русского государственного хозяйства (20 апр. 1888 г.). Рязань, 1888»); Н. Ф. Денисюк («Государственное хозяйство в популярном изложении. Пг., 1915»); Н. А. Крюкова («Государственно хозяйство России по росписям доходов и расходов. М., 1906»); И. Х. Озерова («Основы финансовой науки. М., 1908» (стр. 77–152)); Н. Г. Растеряева («Государственное хозяйство: Курс финансовой науки. СПб., 1904») и др. В литературе встречалось также понятие «финансовое хозяйство государства», упоминаемое в содержании, идентичном государственному хозяйству (Иловайский С. И. («Конспект лекций по финансовому праву, читанных в 1888–1889 академическом году в Императорском Новороссийском университете. Одесса, 1889») (стр. 16)). Во многих работах категория «государственное хозяйство» представлена на уровне исследования слагаемых ее отношений – формируемых государством доходов и осуществляемых расходов, полномочий государственных учреждений по отношению к публичным финансам.

Представляется, категорию «государственное хозяйство» следует «вернуть» в понятийный аппарат науки финансового права как вбирающую в себя особенности государства – субъекта, в чьем ведении находятся финансы, которые он использует в целях материально-экономического обеспечения своей деятельности. Государственное хозяйство – это деятельность государства, которая «имеет целью правильное, целесообразное добывание… средств для удовлетворения потребностей» государства.[63] Более того, данную категорию, по мнению автора, с теоретико-правовой точки зрения, а также с учетом подхода формирования понятийно-категориального аппарата финансово-правовой науки нужно «сочетать» с фактом наличия у государства бюджета, без которого его существование затруднительно. Бюджет выступает объективно необходимым атрибутом государства, выражающим его отраслевой правовой статус в связи с проявлением государственного суверенитета в сфере финансов. В связи с этим автор предлагает категорию «бюджетный метод ведения государственного хозяйства» как финансово-правовую категорию, охватывающую комплекс отношений и статус государства в сфере финансов.

Прежде чем сформулировать понятие предложенной категории, заметим, что бюджетный метод ведения государственного хозяйства прошел сложные вехи своего становления и развития в условиях совершенствования, усложнения сферы публичных финансов.

Предтечей организованности публичных финансов, в последующем доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства как основополагающих характеристик государства выступают способы «присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления государства. Экономисты историю становления государственного хозяйства анализируют сквозь призму формирования власти вождя, короля, обособления его собственности в результате присвоения материальных благ. «Власть и юрисдикция …вырастали на основе …отношений собственности».[64] Становление института собственности, юридическое обеспечение его защиты выступили факторами усиления организованности финансов и совершенствования управления ими в лице уполномоченных государством субъектов.

Впоследствии, за этапами присвоения, получили развитие и юридическое оформление отношения натурального товарообмена, за ними – товарно-денежные отношения, позволяющие распределить денежные средства в интересующих общество и государство формах и задачах. Это послужило прочной основой для становления и официального признания денежной системы, восприятия денег как всеобщего эквивалента, организации централизованной системы денежного обращения. В связи с необходимостью контроля над аккумулированием и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных отношений государство постепенно перешло от слабо организованного, примитивного управления к управлению государственными «делами» посредством организованного учета своих доходов и расходов. В свою очередь, это способствовало усложнению финансовых отношений, выступило почвой для формирования бюджетного метода ведения государственного хозяйства, установления элементов бюджетного устройства государства, оформления юридического регулирования соответствующих ему общественных отношений.

На протяжении столетий практика в сфере финансов и реализация основ государственного строя показали, что управление государством наиболее удобно с организационной и экономической точек зрения осуществлять посредством сосредоточения и использования денежных средств «заключением» их в специальные централизованные фонды, при этом распределять бремя финансирования и реализации задач и функций государства между различными территориальными образованиями в его составе. Сбережение обогащает государство. Как в свое время замети л известный экономист Дж. С. Милль, «однажды произведенное сбережение становится фондом».[65]

Формирование публичного денежного фонда государства, обособление его от материальных сбережений частных хозяйствующих субъектов и предполагает ведение публичного – государственного – хозяйства особым методом, присущим исключительно государству как публично-правовому субъекту. Им выступает бюджетный метод. Следовательно, в общем виде бюджетный метод ведения государственного хозяйства заключается в формировании и обеспечении функционирования специальных публично значимых фондов – бюджетов, находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований, в случае наделения их государством соответствующей компетенцией, т. е. легитимизации их финансовой деятельности в ее многообразном проявлении (бюджетная деятельность, деятельность по введению налогов и др.).