Сходная наклонность, как мы видели, подтверждается и феодальной системой. Несмотря на отсутствие должной приязни между местными суверенами и народом во всех случаях и приязни между верховным сувереном и народом в некоторых, в соперничестве за власть обыкновенно первенствовали местные суверены. И если бы не опасность, принуждавшая к согласию и подчинению внутри союза, а в особенности если бы местные суверены пользовались любовью народа, нынешние большие королевства в Европе насчитывали бы столько же земель под эгидой независимых правителей, сколько было в прежние, феодальные времена баронов.

Правительства штатов будут пользоваться преимуществом перед федеральным правительством, сравним ли мы их в отношении непосредственной зависимости друг от друга, или личного влияния, которым обладает каждая сторона, или по части полномочий, им соответственно предоставленных, или предпочтения и вероятной [c.311] поддержки народа, или стремления и способности противоборствовать, сводя их на нет, мерам друг друга.

Правительства штатов можно рассматривать как составные и существенные части федерального правительства; меж тем как последнее отнюдь не играет существенной роли в деятельности или создании первых. Без участия законодательных собраний штатов вообще невозможно выбрать президента. Они должны во всех случаях приложить руку к его выдвижению, а в большинстве случаев, возможно, и сами назовут кандидатуру. Сенат будет избираться полностью и исключительно законодательными собраниями штатов. Даже состав палаты представителей, избираемой непосредственно народом, будет в значительной мере определяться той группой людей, чье влияние в народе сказалось на выборах в законодательное собрание штата. Таким образом, каждая основная ветвь федерального правительства будет более или менее обязана своим существованием расположению правительств штатов и, следственно, чувствовать себя зависимой, что породит скорее излишнее подобострастное, нежели чересчур диктаторское отношение к ним. С другой стороны, те, кто составляет правительства в штатах, никак не будут обязаны своими назначениями вмешательству федерального правительства и очень мало, а скорее нисколько, влиянию в штатах его членов.

По конституции, число лиц, занятых в правительственных учреждениях Соединенных Штатов, будет намного меньше, чем число занятых в отдельных штатах. Уже одно это означает, что личное влияние со стороны первых будет меньше, нежели со стороны последних. Члены законодательной, исполнительной и судебной власти тринадцати и более штатов; мировые судьи, офицеры ополчения, представители судебной власти со всей корпорацией чиновников округов и чиновниками городских самоуправлений для населения в три миллиона с лишком – перемешанных и имеющих близкие знакомства во всех его слоях и кругах, – вероятно, сверх всякой меры превысят как числом, так и влиянием чиновников всех родов и видов, обслуживающих администрацию федеральной системы. Сравните количество членов законодательной, исполнительной и судебной [c.312] власти тринадцати штатов, исключив из судебной мировых судей, с количеством членов в соответствующих департаментах единственного правительства Союза; сравните число офицеров ополчения у населения в три миллиона человек с количеством армейских и морских офицеров любого военного образования в пределах вероятности или, я добавил бы, возможности, и, думаю, этой картины будет достаточно, чтобы убедиться в решительном перевесе штатов. Если федеральному правительству предстоит обзавестись сборщиками налогов, правительствам штатов придется сделать то же самое. Причем федеральные сборщики налогов будут заняты главным образом на побережье и число их будет небольшим, меж тем как нанятые штатами распространятся по всей стране и число их будет огромным, так что и тут перевес остается на той же стороне. Правда, конфедерация будет обладать и сможет осуществлять право собирать как внутренние, так внешние пошлины по всем штатам. Однако это право скорее всего не будет использовано, разве только с целью получения дополнительных доходов; к тому же штатам будет предоставлено право внести свои квоты из ими самими ранее собранных налогов, причем такие особые сборы под непосредственным началом Союза будут производиться в основном чиновниками согласно правилам, установленным отдельными штатами. Вполне вероятно также, что в ряде случаев, особенно в тех, которые относятся к судебной власти, будут использованы чиновники, состоящие на службе штатов, но наделенные соответствующими федеральными полномочиями. Случись однако, что отдельные сборщики внутренних налогов будут назначаться федеральным правительством, все равно влияние общего их числа вряд ли выдержит сравнение с огромным числом чиновников, назначаемых штатами. В пределах каждого округа, куда явится федеральный сборщик, его встретит не меньше тридцати, а то и все сорок чиновников различного рода, и среди них немало людей со значением и весом, чье влияние будет целиком употреблено на пользу штата.

Полномочия, предоставляемые федеральному правительству по предлагаемой конституции, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и [c.313] неопределенны. Первые касаются прежде всего внешних целей – таких, как объявление войны и заключение мира, переговоры с иностранными державами и внешняя торговля; причем с последней связано главным образом полномочие взимать пошлины. Полномочия, сохраняемые за отдельными штатами, распространяются на все, что при обычном ходе дел касается жизни, свобод и собственности граждан, а также внутреннего порядка, развития и процветания штата.

Деятельность федерального правительства приобретает широкий размах и значение во время войны или другой опасной ситуации, действия правительств штатов – во время мира и безопасности нации. А поскольку война или чрезвычайное положение куда менее продолжительны, нежели периоды мира и безопасности, правительства штатов и тут имеют перевес. И, право, чем лучше удастся учредить такие федеральные власти, которые будут отвечать требованиям национальной обороны, тем реже страна наша будет попадать в опасные обстоятельства, которые могут содействовать возвышению федеральной власти над правительствами штатов.

Каждый, кто прочтет конституцию тщательно и непредвзято, легко обнаружит, что предлагаемые в ней изменения не столько вводят новые полномочия, сколько укрепляют первоначальные. Правда, полномочие регулировать торговлю введено впервые, но это нововведение, по-видимому, относится к тем, которые мало у кого вызывают протест и никому не внушают опасений. Полномочия касательно объявления войны и заключения мира, армии и флота, договоров и финансов вместе с другими, более значительными уже предоставлены нынешнему конгрессу Статьями конфедерации. Предлагаемые изменения не расширяют этих полномочий, а лишь дают действенные средства для их осуществления. Самые важные изменения, можно считать, затрагивают налогообложение. Однако и нынешний конгресс пользуется полным правом взимать со штатов неопределенные суммы денег на общую оборону и общее благосостояние, точно так же, как и будущий конгресс должен будет взимать деньги с отдельных граждан, которые будут обязаны, в той же мере, и не более, в какой были обязаны штаты, платить присуждаемые им налоги. Если штаты строго соблюдали Статьи [c.314] конфедерации, а соблюдение ими этих статей обеспечивалось столь же мирными средствами, какие можно успешно применить к отдельным гражданам, то наш прошлый опыт отнюдь не поддерживает мнение, будто правительства штатов утратят свои конституционные полномочия и постепенно придут к полному слиянию. Заявлять подобное равнозначно утверждению, будто существование правительств штатов несовместимо с любой системой, осуществляющей важнейшие цели, стоящие перед Союзом.