Публий [c.485]

Федералист № 75 [74]

Александр Гамильтон

Федералист: Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. –

М.: Издательская группа “Прогресс” – “Литера”, 1994. – С. 486–491.

Марта 21, 1788 г.

К народу штата Нью-Йорк

Президент должен иметь право “с совета и согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов...”. Хотя против этого положения выступали с нападками с различных точек зрения и немалой яростью, я, не колеблясь, твердо заявляю: оно из числа наиболее проработанных и самых бесспорных частей плана. Одно возражение сводится к банальному утверждению о перемешивании властей; некоторые утверждают, что только президент должен иметь право заключать договоры, а другие настаивают: это право должно принадлежать лишь сенату. Еще один источник возражений – указание на малое количество людей, готовящих договор. Часть возражающих придерживается мнения, что в этом деле должна принимать участие палата представителей, а другая, по-видимому, полагает, что не нужно ничего больше, кроме замены формулировки: указать две трети от всех членов сената вместо две трети присутствующих сенаторов. Поскольку я льщу себя надеждой, что суждения в предшествующей статье по поводу этой части плана, должно быть, достаточно, чтобы выставить его в благоприятном свете (вопрос рассмотрен Джоном Джеем в статье 64. – Ред.) для проницательного взгляда, ограничусь теперь несколькими дополнительными замечаниями с учетом в основном указанных возражений.

Что касается перемешивания властей, я сошлюсь на уже сделанные в других местах разъяснения касательно подлинного смысла правила (см. статьи 47 и 48. – Ред.), на которое опираются эти возражения, и приму как должное, как вывод из [c.486] него: союз президента с сенатом в вопросе договоров никоим образом не нарушает этого правила. Отважусь добавить, что конкретный характер полномочий заключать договоры указывает на особую привлекательность этого союза. Хотя несколько государствоведов относят такие полномочия к правам исполнительной власти, очевидно, что это произвольная классификация, ибо при внимательном исследовании их применения обнаруживается: они носят скорее законодательный, чем исполнительный характер, хотя, по-видимому, строго не подпадают под определение любой из этих властей. Суть законодательной власти – издание законов, или, другими словами, предписание правил для регулирования дел в обществе. А выполнение законов и использование общей мощи либо для этой цели, либо для целей совместной обороны, по-видимому, исчерпывают все функции исполнительной власти. Полномочия заключать договоры, очевидно, не принадлежат ни одной, ни другой власти. Они не касаются ни выполнения существующих законов, ни принятия новых и еще меньше использования общей мощи. Их цели – соглашения с иностранными государствами, имеющие силу закона, но проистекающие от обязательств, основанных на доверии. Это не правила, предписываемые сувереном подданным, а соглашения суверена с сувереном. Рассматриваемая нами власть, следовательно, существует отдельно и не подпадает ни под законодательную, ни под исполнительную. Уже подробно рассмотренные в другом месте качества, необходимые для ведения внешних сношений (см. статьи 53 и 64. – Ред.), указывают, что президент лучше всего подходит для этих сделок, в то время как громадное значение доверия и действия договоров в качестве законов сильнейшим образом указывает на необходимость участия всего или части законодательного органа при их заключении.

Как бы ни было уместно и безопасно в правительствах, где должностным лицом является наследственный -монарх, передавать ему все полномочия заключать договоры, но вручать эту власть избираемому на четырехлетний срок должностному лицу небезопасно и [c.487] неуместно. В другой связи отмечалось, и безусловно справедливо, что наследственный монарх, пусть часто угнетатель народа, лично настолько заинтересован в своем правлении, что нет реальной опасности коррумпирования его иностранными державами (см. статью 22. – Ред.). Но человек, поднявшийся от статуса частного гражданина до положения главного должностного лица, обладающий умеренным или тощим состоянием и ожидающий в не очень отдаленное время, что он, возможно, будет вынужден вернуться к состоянию, из которого был взят, может иной раз поддаться соблазну, противостоять которому сверх сил человека, и пожертвовать своим долгом в угоду собственным интересам. Алчный может соблазниться предать интересы государства ради приобретения богатства. Честолюбец – возвыситься с помощью иностранной державы ценой предательства своих избирателей. История отнюдь не дает столь возвышенных примеров человеческих добродетелей, когда нации представится мудрым вверить деликатное и важнейшее дело сношений с остальным миром единоличному распоряжению должностного лица, поставленного в обстоятельства президента Соединенных Штатов.

Доверить право заключать договоры одному сенату означало бы отказаться от преимуществ конституционного посредничества президента в ведении переговоров с иностранными державами. Конечно, верно, что в этом случае у сената будет выбор использовать его в этом качестве, но он может вести дело и в одиночку, а досада или сговор помогут последнему, но не первому. Помимо этого, слуга сената в ранге министра едва ли будет пользоваться доверием и уважением иностранных держав в той же степени, как конституционный представитель нации, и, конечно, не сможет действовать с равным весом и эффективностью. Союз по этой причине утратит значительное преимущество в ведении иностранных дел, а народ – дополнительную безопасность, обеспечиваемую сотрудничеством с президентом. Хотя было бы неразумно доверять только ему в столь важном деле, тем не менее не подлежит сомнению, что его участие существенным образом способствовало бы [c.488] безопасности общества. Можно ясно продемонстрировать, что совместное владение президентом и сенатом рассматриваемым правом дает большую безопасность, чем владение им порознь. И кто бы здраво ни взвешивал обстоятельства, которые должны совпадать при назначении президента, он придет к убеждению, что этот пост по справедливости будут занимать люди такого склада, что их участие в подготовке договоров особенно желательно по причине их мудрости и порядочности.

Суждения, высказанные в предшествующей статье, на которые есть ссылки в другой части этой, применимы с той же убедительностью против допущения палаты представителей к подготовке договоров (см. статью 64. – Ред.). Колеблющееся, а если принять в соображение его будущее увеличение, то и многочисленное, сборище, составляющее этот орган, не обладает важными качествами для оправдания должным образом оказанного ему доверия. Точное и полное знание внешней политики, постоянная верность одним и тем же взглядам, благожелательность и тонкая чувствительность к национальному характеру, умение хранить тайны и стремительность в действиях несовместимы с духом столь изменчивого и большого органа. Сильнейшим доводом против является и усложнение ведения дел из-за необходимости добиваться согласия такого количества различных инстанций. Большая частота обращения к палате представителей и более продолжительное время заседаний палаты в полном составе, дабы получать ее утверждение при последовательном продвижении текста договора, приведут к таким неудобствам и расходам, что одно это обрекает план.